Пробелы правового регулирования и риски для социально уязвимых граждан: деятельность частных домов социального обслуживания в Омской области

Введение

Не секрет, что пожилые люди относятся к категории наименее защищенных граждан, большая часть которых имеет проблемы при поддержании устойчивого уровня жизнедеятельности.

Для данной категории граждан характерным является присутствие широкого спектра социальных рисков, которые тесно коррелируются с возрастными особенностями, накопленным багажом заболеваний, низкими пенсионными доходами, одиноким образом жизни [1].

Как отмечает Трутаева А.В., потребность лица в социальной защите является социально значимой и может быть определена как субъективно осознаваемая лицом необходимость в принятии мер по минимизации вероятности социальных рисков или последствий их реализации в его жизни [2]. Так, в Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 7 Конституции РФ, обеспечивается государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб [3]. Однако, на практике реализация этих конституционных гарантий сталкивается с серьезными вызовами. Проблема заключается в том, что с введением в действие Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» рынок социальных услуг стал активно развиваться за счет частных организаций и индивидуальных предпринимателей.

Хозяйствующие субъекты за оказываемый спектр услуг получают от постояльцев и членов их семей значительные денежные суммы, при этом качество оказываемых ими услуг остается неудовлетворительным [4]. В связи с этим, авторы ставили своей целью не только выявить системные проблемы в правовом регулировании деятельности частных организаций, предоставляющих социальное обслуживание пожилым гражданам и инвалидам, на примере Омской области, но и разработать предложения по совершенствованию законодательства для надежной защиты прав данной категории лиц. Таким образом, новизна работы заключается в анализе авторами конкретных примеров из прокурорской и судебной практики, публикаций СМИ, что позволяет перейти от абстрактных констатаций к доказательному выявлению типичных, системно воспроизводящихся нарушений (пожарная безопасность, санитарные нормы, правовой статус помещений). Также авторы воздерживаются от простой критики, предлагая законодательные меры решения проблемы, интегрированные в действующую правовую систему.

Основная часть

Анализ кризисной ситуации на примере Омской области Итак, согласно официальным данным с портала Правительства Омской области, на территории г. Омска и Омской области расположено 38 комплексных центров социального обслуживания населения, предоставляющих гражданам пожилого возраста широкий спектр социальных услуг в форме социального обслуживания на дому и полустационарной форме, а также 15 организаций, осуществляющих стационарное социальное обслуживание [5]. При этом практика прокурорского надзора, эффективность которого зачастую ограничена пробелами в законодательстве, свидетельствует о допускаемых системных нарушениях прав лиц, пребывающих в частных домах социального обслуживания, что наглядно демонстрирует ситуация с частными пансионатами для престарелых и инвалидов в Омской области. Например, совсем недавно произошел громкий случай в пансионате «Долголетие» в посёлке Дачный. Там проживает 43 человека в возрасте от 60 до 100 лет, в том числе инвалиды. По результатам проверки условий проживания и обслуживания прокуратура обратилась в суд и направила материалы проверки в следственные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по ст.238 УК РФ - оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности жизни или здоровья потребителей.

Судом было установлено, что в деятельно- сти пансионата «Долголетие» допущены многочисленные нарушения законодательства санитарно-эпидемиологического, о пожарной безопасности и здравоохранении, являющиеся существенными и создающими непосредственную и реальную угрозу причинения вреда жизни граждан. Ответчики, в свою очередь, ссылались на незначительность выявленных нарушений и частичное устранение выявленных ранее нарушений.

В итоге, решением суда в здании было приостановлено осуществление деятельности по предоставлению услуг по краткосрочному, временному проживанию лиц (гостиничной деятельности), приостановлено осуществление деятельности по уходу за престарелыми и инвалидами с обеспечением проживания, приостановлено осуществление деятельности по организации питания до устранения нарушения требований законодательства. А «вопрос дальнейшего распределения постояльцев пансионата поставлен на контроль», как сообщила в СМИ старший помощник прокурора Омской области Татьяна Булихова [6].

Также анализ публикаций в средствах массовой информации позволяет выявить грубые нарушения в работе частных пансионатов Омска и области. Так, в 2021 году в одном из таких учреждений, расположенном в приспособленном здании на улице 2-я Линия, была проведена внеплановая проверка. В результате выявлено, что пансионат работал с массой нарушений, угрожающих жизни постояльцев [7]. Отсутствовала пожарная сигнализация и система оповещения, доступ к эвакуационным выходам был заблокирован, а персонал не был обучен действиям в чрезвычайной ситуации. Фактически, проживающие здесь пожилые люди и инвалиды были оставлены один на один с риском пожара.

Другой резонансный случай связан с пансионатом, который располагался в цокольном помещении жилого дома. Проверка, инициированная после обращения родственников постояльцев, установила, что учреждение работало без соответствующего договора с региональным оператором на оказание социальных услуг, то есть в правовом вакууме [8]. Это позволило администрации уклоняться от соблюдения даже базовых санитарно-гигиенических норм и требований к организации питания.

Выявление основной проблемы и попытки регулирования Ключевая проблема, стоящая за этими инцидентами, - отсутствие в федеральном законодательстве единых обязательных требований к частным домам социального обслуживания. В то время как государственные и муниципальные учреждения руководствуются строгими правилами, утвержденными Приказом Минтруда России № 940н [9] (к зданию, питанию, социально-бытовому обслуживанию, организации отдыха и досуга и т.д.), к частным пансионатам таких требований не предъявляется. Более того, такие «поставщики услуг», как правило, для предпринимательской деятельности используют арендованные индивидуальные жилые дома вопреки их целевому назначению в условиях максимального извлечения прибыли и экономии на нуждах постояльцев частных пансионатов.

Это приводит к парадоксальным ситуациям и создает условия для нарушения социальных и жилищных прав инвалидов и престарелых. Как показала судебная практика в других регионах, аналогичная Омской, требования санитарных правил (например, СанПиН 2.1.3678-20) зачастую формально не распространяются на деятельность, осуществляемую в жилых помещениях.

Это создает правовую лазейку, которой активно пользуются недобросовестные предприниматели. Суды могут отменять решения о приостановлении деятельности таких пансионатов из-за отсутствия четкого состава административного правонарушения, как это произошло в Белгородской области с ООО «Забота и уют».

Помимо Приказа Минтруда, упомянутого ранее, Щукина Р.И. и Зебзеева А.С. выделяют регулятором организаций социального обслуживания «реестр поставщиков социальных услуг» (в соотв. со ст. 25 ФЗ Nº 442). Для вступления в этот реестр организации социального обслуживания необходимо пройти проверку в Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, в Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и в органах социальной защиты [10]. Сейчас включение в реестр осуществляется на добровольной основе. Отсюда неутешительные данные Минтруда: по всей стране действует около 1,4 тыс. частных домов престарелых, но в реестре фигурирует только 255 организаций, что свидетельствует о сложившейся тенденции невступления учреждений негосударственного сектора в указанный реестр». Отсюда логичный вывод, что обязательная процедура включения частных домов социального обслуживание в реестр позволила бы сократить значительное количество недобросовестных поставщиков таких услуг, что, по нашему мнению, превалирует над возможными издержками.

В Омской области, как и по всей России, отсутствие обязанности получать специализированную лицензию на данный вид деятельности и уведомлять контролирующие органы (Роспотребнадзор, МЧС, органы социальной защиты) о начале работы приводит к формированию «латентного рынка». Контроль становится возможным лишь постфактум, по жалобам граждан или после трагических происшествий.

В 2023 году Министерство труда и социальной защиты РФ всё же предприняло попытку разработать проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части лицензирования деятельности по предоставлению социальных услуг в стационарной форме социального обслуживания)». Как верно отметила Гасуманова С.Е, из названия законопроекта усматривается, что виды деятельности, подлежащие лицензированию, на этот раз еще более сужены — только до стационарного обслуживания. Соответственно, в случае принятия он затронет только деятельность домов престарелых (домов- интернатов) [11]. Лицензия бы потребовалась учреждениям и организациям любой организационно-правовой формы, включая государственные. Их выдачу планировалось начать с 1 января 2026 г., Однако, по состоянию на февраль 2026 года Закон так и не вступил в силу. Опираясь на данную динамику, смеем предположить, что еще на протяжении ближайших нескольких лет он будет дорабатываться, а, следовательно, и отсутствие регулирования деятельности частных домов социального обслуживания путем лицензирования будет порождать новые проблемы и несчастные случаи.

Следует отметить, что попытки регулирования данной деятельности предпринимались и ранее, самая последняя из них была в 2000 году, путем принятия «Постановления Правительства РФ от 07.12.2000 N 933 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по социальному обслуживанию населения»» [12], однако документ утратил силу в 2002 году и с тех пор действующего документа, регулировавшего бы данный вопрос не существует.

Предлагаемые пути решения проблемы В свою очередь, авторы отмечают необходимость принятия комплекса мер на федеральном уровне для кардинального изменения ситуации и надежной защиты прав инвалидов и престарелых в частных пансионатах, среди которых:

1. Введение лицензирования. Целесообразно дополнить Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» (N 99-ФЗ) положением, обязывающим частные организации, предоставляющие услуги постоянного проживания и ухода за инвалидами и престарелыми, получать лицензию. Лицензионные требования должны включать критерии к помещениям, противопожарной и санитарной безопасности, квалификации персонала и организации питания.

2. Обязательное уведомление контролирующих органов. Налоговые органы при регистрации хозяйствующего субъекта, чья деятельность связана с социальным обслуживанием, должны быть обязаны автоматически направлять информацию в органы социальной защиты, Роспотребнадзор и МЧС для постановки на учет и включения в план проверок.

3. Четкое распределение полномочий по контролю. На законодательном уровне необходимо закрепить обязанности по контролю за соблюдением лицензионных требований за органами социальной защиты населения при взаимодействии с Роспотребнадзором и МЧС России.

Заключение

Подводя итог, необходимо подчеркнуть, что проблема недостаточного регулирования деятельности частных домов социального обслуживания в Омской области, как и в целом по стране, требует незамедлительного законодательного решения. Опыт прокурорских проверок в Омске и других регионах однозначно свидетельствует: отсутствие единых «правил игры» создает среду, в которой процветают недобросовестные поставщики услуг, а жизнь и здоровье наиболее уязвимых граждан подвергается неоправданному риску. Устранение выявленных правовых пробелов позволит не только очистить рынок от недобросовестных участников, но и повысить качество жизни тысяч людей, нуждающихся в заботе и уходе.