Цифровые платформы в системе государственных закупок: эффективность и риски

Введение

Государственные закупки относятся к числу наиболее значимых инструментов публичного управления. Через закупочную систему государство обеспечивает функционирование органов власти, учреждений здравоохранения, образования, социальной защиты, обороны, коммунальной и транспортной инфраструктуры. Закупки одновременно выступают экономическим, правовым и управленческим механизмом, поскольку через них распределяются бюджетные средства, формируется спрос на товары, работы и услуги, поддерживается деятельность хозяйствующих субъектов и реализуются публичные обязательства государства.

Цифровизация закупочной деятельности стала одним из наиболее заметных направлений трансформации государственного управления. Если на ранних этапах электронные технологии воспринимались преимущественно как способ размещения информации о закупках, то в настоящее время цифровые платформы выполняют более широкий круг функций. Они обеспечивают регистрацию участников, публикацию планов и извещений, подачу заявок, проведение электронных процедур, заключение контрактов, размещение сведений об исполнении обязательств, электронное актирование, контроль и аналитическую обработку данных.

Центральное место в российской системе цифровых закупок занимает единая информационная система в сфере закупок. ЕИС объединяет информацию о закупках по Федеральному закону № 44-ФЗ и Федеральному закону № 223-ФЗ, обеспечивая публичность закупочной деятельности и доступ участников к сведениям о потребностях заказчиков [1; 2]. Вместе с электронными торговыми площадками, реестрами, механизма - ми электронной подписи и сервисами межведомственного информационного взаимодействия она формирует цифровую инфраструктуру закупочного цикла.

Научный интерес к данной теме обусловлен тем, что цифровая платформа в государственных закупках не является нейтральным техническим посредником. Она влияет на поведение заказчиков и поставщиков, задаёт стандарты оформления документов, определяет скорость взаимодействия, ограничивает или расширяет доступ к информации, повышает прослеживаемость действий участников, а также формирует новые условия контроля. В этом смысле цифровая платформа становится институциональным элементом закупочной системы.

Вместе с тем цифровизация не устраняет автоматически традиционные проблемы государственных закупок. Сохраняются вопросы качества планирования, обоснования начальной цены контракта, добросовестности участников, конкуренции, исполнения контрактов и контроля результата. Более того, цифровая среда может создавать новые формы уязвимости: технические сбои, ошибки данных, зависимость от алгоритмов, киберриски, цифровое неравенство участников, формальное соблюдение процедур при отсутствии реального экономического эффекта.

Поэтому исследование цифровых платформ в системе государственных закупок требует не только описания их преимуществ, но и анализа рисков. Эффективность цифровизации должна оцениваться не по количеству электронных процедур, а по тому, насколько цифровая среда способствует достижению целей закупочной системы: экономии бюджетных средств, развитию конкуренции, прозрачности, снижению коррупционных возможностей, качественному исполнению контрактов и удовлетворению публичных потребностей.

Цель статьи заключается в анализе эффективности и рисков использования цифровых платформ в системе государственных закупок Российской Федерации.

Материалы и методы исследований Материалами исследования послужили нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие контрактную систему, закупки отдельными видами юридических лиц, информационные технологии, электронную подпись и защиту данных, а также научные публикации по вопросам цифровизации государственного управления, цифровой экономики и рисков использования цифровых технологий.

Нормативную основу исследования составляют Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Федеральный закон № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», Федеральный закон № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Федеральный закон № 63-ФЗ «Об электронной подписи», Федеральный закон № 152-ФЗ «О персональных данных», а также подзаконные акты, определяющие порядок функционирования единой информационной системы в сфере закупок и регистрацию участников закупок [1–8].

Теоретическую основу статьи составляют работы, посвящённые цифровизации государственного управления и правовым аспектам цифровой экономики. В частности, положения о перспективах использования цифровых технологий в сфере государственных услуг и управления позволяют рассматривать закупочные платформы как часть более широкой цифровой трансформации публичного сектора [9]. Экономико-правовой анализ инновационной деятельности в цифровой экономике важен для понимания того, что цифровые решения изменяют не только технологическую сторону управления, но и правовую архитектуру экономического взаимодействия [10].

Работы, посвящённые использованию цифровых технологий организованной преступностью и мониторингу финансовых активов криминального происхождения, учитываются при анализе рисков недобросовестного поведения в цифровой закупочной среде [11; 12].

Методологическую основу исследования составили системный, формально-юридический, институциональный и сравнительно-аналитический методы. Системный метод позволил рассмотреть цифровые платформы как элемент закупочной системы, связанный с планированием, размещением, исполнением и контролем контрактов. Формально-юридический метод применялся при анализе нормативных требований к информационному обеспечению закупок. Институциональный подход позволил рассмотреть цифровую платформу как механизм регулирования поведения участников закупок. Сравнительно-аналитический метод использовался для сопоставления эффектов и рисков цифровизации закупочной деятельности.

Статья не содержит эмпирического исследования конкретных закупок, заказчиков или электронных площадок. Такой подход обусловлен целью работы: выявить общие теоретико-правовые и организационно-экономические характеристики цифровых платформ в сфере государственных закупок, а не оценивать результаты отдельной закупочной практики.

Результаты и обсуждения

Цифровые платформы в системе государственных закупок представляют собой не просто электронные сервисы для размещения информации. Их значение состоит в том, что они формируют новую среду закупочного взаимодействия.

В этой среде заказчик, поставщик, оператор электронной площадки, контрольный орган и финансовый орган действуют в рамках единого информационного контура. Закупочная процедура становится не разрозненной последовательностью документов, а цифровым процессом, в котором каждое действие оставляет информационный след. Наиболее очевидный эффект цифровых платформ связан с повышением прозрачности закупок. Размещение сведений о планировании, извещениях, документации, протоколах, контрактах и их исполнении делает закупочную деятельность более открытой для участников рынка, контрольных органов и общества. Прозрачность в данном случае имеет не только информационное, но и дисциплинирующее значение. Заказчик вынужден действовать в условиях публичности, а поставщик получает возможность сопоставлять условия закупок, отслеживать процедуры и защищать свои права.

Однако прозрачность цифровой платформы не равнозначна полной понятности закупочной системы. Большой объём размещаемой информации требует специальных навыков поиска, анализа и интерпретации. Для профессиональных поставщиков цифровая среда создаёт дополнительные возможности, тогда как для небольших организаций, индивидуальных предпринимателей и социально ориентированных участников она может оставаться сложной. В этом проявляется один из рисков цифровизации: формально доступ к информации открыт, но фактически эффективность участия зависит от цифровой и правовой компетентности.

Важным направлением эффективности цифровых платформ является снижение трансакционных издержек. Электронное взаимодействие уменьшает необходимость личного посещения заказчика, сокращает бумажный документооборот, ускоряет обмен документами, упрощает участие поставщиков из разных регионов. Для публичного управления это особенно существенно, поскольку закупочная система охватывает большое число заказчиков и поставщиков. Цифровая форма создаёт условия для территориального расширения конкуренции, когда участник может участвовать в процедуре независимо от физической удалённости.

Вместе с тем снижение трансакционных издержек не должно пониматься упрощённо. Если электронная процедура сопровождается сложными требованиями к регистрации, электронной подписи, настройке программного обеспечения, подтверждению полномочий, работе в нескольких личных кабинетах и исправлению технических ошибок, то издержки не исчезают, а меняют форму. Они перемещаются из сферы бумажного документооборота в сферу цифровой подготовки и сопровождения участия в закупке.

Существенное значение имеет стандартизация закупочных процедур. Цифровая платформа задаёт единые форматы размещения сведений, подачи заявок, заключения контрактов и обмена документами. Это снижает произвольность действий заказчика и облегчает контроль. В условиях бумажного документооборота отклонения от процедуры могли быть менее заметны; в цифровой среде многие действия фиксируются автоматически. Такая фиксация повышает доказуемость нарушений и дисциплинирует участников.

Однако стандартизация имеет и обратную сторону. Закупочная деятельность не всегда укладывается в типовые цифровые формы.

Сложные закупки, инновационные товары, научно-исследовательские работы, услуги с высокой интеллектуальной составляющей требуют гибкости описания объекта закупки и оценки качества предложения. Если цифровая платформа ориентирована преимущественно на формальные параметры, возникает риск сведения закупки к механическому соблюдению процедур. В результате заказчик получает формально корректный контракт, но не всегда оптимальный результат. Особое место в развитии цифровых закупок занимает электронная подпись. Она обеспечивает юридическую значимость электронных документов и позволяет участникам совершать действия без бумажного носителя [4]. Электронная подпись стала необходимым элементом цифровой закупочной инфраструктуры. Вместе с тем её использование требует надлежащей защиты ключей, соблюдения правил идентификации, понимания правовых последствий подписания документов. Нарушения в этой сфере могут приводить к спорам о действительности действий участника и ответственности за документы, подписанные в электронной форме.

Цифровые платформы усиливают контрольную функцию государства. Информация о закупочном цикле концентрируется в единой системе, что позволяет выявлять нарушения, сопоставлять сведения, анализировать поведение заказчиков и поставщиков, отслеживать исполнение контрактов. Контроль становится более оперативным и основанным на данных.

Это соответствует общей логике цифровизации государственного управления, при которой управленческие решения всё чаще опираются на информационные системы и массивы данных [9]. Но контроль, основанный на цифровых данных, зависит от качества этих данных. Ошибки при заполнении информации, некорректная классификация объекта закупки, неточности в документах, несогласованность сведений между системами могут привести к неверным выводам. Цифровая система повышает скорость обработки информации, но не гарантирует её содержательной достоверности. Поэтому эффективность платформы требует не только технической работоспособности, но и культуры данных — правильного внесения, проверки, обновления и использования информации.

Отдельного внимания заслуживает стадия ис- полнения контракта. Традиционно цифровизация закупок сильнее проявлялась на этапе размещения и проведения процедуры, тогда как исполнение контракта оставалось менее прозрачным.

Развитие электронного актирования меняет эту ситуацию. Электронное оформление документов о приёмке позволяет связать заключение контракта с фактическим подтверждением исполнения обязательств. Для государства это создаёт возможность более точного контроля движения бюджетных средств и результата закупки.

Тем не менее цифровизация исполнения контракта не устраняет проблему качества результата. Электронный акт фиксирует юридически значимое действие, но сам по себе не гарантирует, что поставленный товар соответствует потребности заказчика, работа выполнена качественно, а услуга действительно достигла ожидаемого эффекта. Здесь проявляется предел платформенного подхода: цифровая система хорошо фиксирует процедуру, но оценка содержания исполнения требует профессиональной компетенции заказчика.

Одним из наиболее значимых рисков цифровых платформ является риск информационной безопасности. Закупочные системы содержат значительный объём данных о заказчиках, поставщиках, ценах, контрактах, банковских реквизитах, электронных подписях, должностных лицах и финансовых обязательствах. Нарушение безопасности таких данных способно повлечь не только технические сбои, но и имущественный ущерб, недобросовестное вмешательство в закупочные процедуры, подрыв доверия к системе.

Законодательство об информации, электронной подписи и персональных данных формирует необходимую правовую основу защиты, но практическая устойчивость цифровых платформ зависит от постоянного обновления технических и организационных мер [3–5].

Цифровая среда создаёт также новые возможности для недобросовестного поведения.

Использование автоматизированных инструментов, подставных организаций, согласованных действий, манипулирования цифровыми следами, неправомерного доступа к информации может усложнять выявление нарушений. Исследования, посвящённые криминальному использованию цифровых технологий, показывают, что цифровизация одновременно расширяет возможности контроля и создаёт новые способы обхода правовых ограничений [11]. В закупочной сфере это требует развития не только технического мониторинга, но и аналитических подходов к выявлению аномального поведения участников. Вопрос добросовестности участников закупок тесно связан с финансовым контролем. Государственные закупки всегда находятся в зоне повышенного внимания с точки зрения рисков нецелевого расходования средств, вывода активов и искусственного завышения стоимости.

Поэтому цифровая платформа должна рассматриваться не только как средство проведения процедур, но и как источник данных для финансового анализа и предупреждения злоупотреблений. В этом контексте значимы подходы, связанные с мониторингом финансовых активов криминального происхождения и выявлением сомнительных финансовых операций [12].

Развитие цифровых платформ в государственных закупках связано и с более общей проблемой цифровой экономики. Цифровые технологии меняют экономико-правовые формы взаимодействия, ускоряют обмен информацией, повышают значение данных, алгоритмов и платформенной инфраструктуры [10]. Закупочная система в этом смысле является частью более широкого процесса: государство не просто переводит бумажные процедуры в электронный вид, а формирует цифровую среду публичного рынка. В этой среде доступ к информации, правила идентификации, техническая совместимость и доверие к платформе становятся факторами экономической активности.

Перспективы развития цифровых платформ в закупках связаны с переходом от автоматизации отдельных процедур к управлению полным жизненным циклом закупки. Наиболее перспективной является модель, при которой цифровая система сопровождает закупку от планирования потребности до анализа исполнения контракта. Такая модель позволяет связать бюджетное планирование, обоснование закупки, выбор поставщика, заключение контракта, приёмку результата, оплату и контроль в единую последовательность.

При этом дальнейшая цифровизация должна учитывать ограниченность чисто технологического подхода. Нельзя исходить из предположения, что электронная форма сама по себе обеспечивает эффективность. Если заказчик не умеет формулировать потребность, если техническое задание составлено формально, если конкуренция ограничена, если приёмка проводится без содержательного контроля, цифровая платформа лишь фиксирует неэффективную практику в электронном виде. Поэтому цифровая трансформация закупок должна сопровождаться повышением профессионализма заказчиков, развитием аналитических компетенций и совершенствованием контроля результата.

Особое значение имеет доступность платформ для поставщиков. Государственные закупки должны быть открыты не только для крупных организаций, обладающих специализированными тендерными подразделениями, но и для малого и среднего бизнеса. Избыточная сложность цифровых процедур может фактически ограничивать конкуренцию. Поэтому развитие платформ должно идти в направлении понятных интерфейсов, единых требований, снижения дублирования сведений, интеграции с государ- ственными реестрами и минимизации избыточных действий участника.

Таким образом, эффективность цифровых платформ в системе государственных закупок имеет комплексный характер. Она проявляется в прозрачности, скорости, стандартизации, расширении доступа, усилении контроля и снижении части административных издержек. Однако эти эффекты сопровождаются рисками цифровой зависимости, формализации, технологической уязвимости, неравномерности компетенций и возможного смещения внимания с результата закупки на корректность электронной процедуры. Задача дальнейшего развития состоит в том, чтобы цифровая платформа не подменяла закупочную политику, а служила инструментом достижения публично значимого результата.

Выводы

Цифровые платформы стали необходимым элементом современной системы государственных закупок. Они обеспечивают информационную открытость, электронное взаимодействие участников, фиксацию процедурных действий, доступ к закупочной информации и возможности для более оперативного контроля. Их значение выходит за рамки технического обслуживания закупок, поскольку они формируют новую институциональную среду публичного рынка.

Эффективность цифровых платформ проявляется в снижении части трансакционных издержек, повышении прозрачности, унификации процедур, расширении территориального доступа участников и усилении аналитического потенциала контроля. Вместе с тем данные эффекты не являются автоматическими. Они зависят от качества правового регулирования, устойчивости информационной инфраструктуры, достоверности данных, цифровых компетенций пользователей и способности заказчиков ориентироваться не только на процедуру, но и на конечный результат закупки.

Основные риски цифровизации государственных закупок связаны с сохранением формального подхода к процедурам, технологической зависимостью участников, угрозами информационной безопасности, возможностью недобросовестного использования цифровых инструментов и неравномерностью доступа к цифровой инфраструктуре. Существенным является и риск подмены реальной конкуренции формальным электронным участием, когда открытость процедуры не сопровождается фактическим расширением круга поставщиков.

Перспективное развитие цифровых платформ должно быть связано с управлением полным жизненным циклом закупки. Наибольшее значение имеет не только электронное размещение извещения или подача заявки, но и цифровая связка между планированием, заключением контракта, исполнением обязательств, электронным актированием, оплатой и последующим контролем. Такая модель позволяет перейти от цифрового документооборота к цифровому управлению закупочным результатом.

Цифровая платформа в сфере государственных закупок должна рассматриваться как инструмент публичного управления, а не как самостоятельная гарантия эффективности. Её развитие оправдано тогда, когда оно способствует конкуренции, экономии бюджетных средств, добросовестному поведению участников, качественному исполнению контрактов и повышению доверия к закупочной системе.