Экспериментальность как инструмент развития национальной системы правового регулирования выбросов парниковых газов

Всовременных реалиях вопрос экологической безопасности и устойчивости стал достаточно значимым фактором влияния на деятельность множества государств вне зависимости от особенностей их экономического развития. Главным инструментом адаптации национальной экономики к изменениям климата является проведение декарбонизации, подразумевающей переход к «зеленой», экологически ориентированной экономике [1, с. 11]. Основа декарбонизации заключается в снижении объемов выбросов парниковых газов на единицу внутреннего валового продукта (ВВП) государства за счет перехода на возобновляемые источники энергии, низкоуглеродные виды транспорта и др. Для действительной эффективности применения указанных мер необходима развитая и комплексная система углеродного регулирования, сочетающая государственное принуждение и поощрение частной инициативы.

При этом мировое природоохранное сотрудничество по-прежнему опирается преимущественно на метод конвенционного регулирования, в то время как именно степень точности и детализации правовых механизмов пропорционально влияет на их эффективность [2, с. 35].

Хотя модель Парижского соглашения 2015 г. [3] и предусматривает периодическое повышение амбициозности климатических целей, она не обязывает стран-участниц к придерживаться какой-либо единой и (или) строгой стратегии углеродного регулирования.

Несмотря на то, что начальный этап реализации межнациональной климатической политики выражался в исключительном преобладании норм «мягкого права» (рекомендательного характера), современный уровень развития системы углеродного регулирования развитых государств постепенно приходит к комплексности мер, все в большей степени выходит за пределы декларативных целей и формирует конкретно определенные обязанности для хозяйствующих субъектов.

При этом особенности сочетания национальных механизмов углеродного регулирования дифференцируется в зависимости от уровня экономического развития, а также от доли выбросов, приходящейся на соответствующее государство. Широко применяемыми инструментами являются: ведение кадастров и реестров выбросов, обязательная углеродная отчетность регулируемых организаций, квотирование выбросов и система обращения углеродных единиц (в форме системы торговли квотами и рынка углеродных единиц), добровольные климатические проекты, экономические меры государственной поддержки и иные. Нередко в системы национального углеродного регулирования встроено и экспериментальное правовое регулирование, выражающееся в реализации пилотных проектов, внедрении поэтапного регулирования, а также «тестового» режима правового механизма или их совокупности.

Большинство существующих в мировой практике комплексных и относительно эффективных институтов (торговля квотами, углеродные рынки и др.) были запущены в форме ограниченных, поэтапных, либо пилотных проектов. Так, например, первая фаза системы торговли квотами Европейского союза официально определялась как «пробный период», предшествовавший переходу к обязывающему регулированию в рамках исполнения обязательств Киотского протокола 1997 г. [4].

Экспериментальность как неотъемлемая часть становления национальных систем углеродного регулирования является важным и полезным инструментом в силу особенностей самой сферы охраны окружающей среды. Во-первых, в отличие от «традиционных» отраслей права и направлений деятельности государства, природоохранная политика и климатическое регулирование отличаются динамикой и регуляторной неопределенностью, а также отсутствием достаточной и устоявшейся практики. А потому экспериментальность является эффективным способом преодоления исходной неопределенности при выборе верной стратегии углеродного регулирования применительно к соответствующему государству.

Во-вторых, климатическое регулирование отличается комплексностью, предполагая решение одновременно экономических, экологических и финансово-правовых задач государства, чем и обусловлена необходимость особого внимания к точности и эффективности методов регулирования. В этой связи экспериментальный подход становится особо востребованным, позволяя перед повсеместным введением общеобязательного правила поведения проверить его релевантность в текущих социально-экономических условиях и оценить реальное соотношение целей нововведения и фактических последствий его применения. Таким образом, экспериментальность позволяет преодолеть ограниченность традиционного подхода к правотворчеству, при котором оценка последствий введения нового регулирования опирается преимущественно на метод прогнозов и теоретического моделирования.

Логика экспериментальности соотносится с более широкой концепцией экспериментального управления, сформулированной в западной политико-правовой доктрине применительно к анализу права Европейского союза. В рамках указанной концепции, рамочные цели и задачи устанавливаются централизовано, на уровне наднационального регулирования, тогда как конкретные способы и механизмы достижения поставленных целей и задач определяются на низшем, региональном уровне, с обязательством по периодической отчетности и коллегиальным пересмотром избранной стратегии [5].

Так, концепция экспериментальности в углеродном регулировании представляет собой способ апробации экономических, финансово-правовых и административных механизмов, при котором государство реализует некий правовой конструкт на ограниченной территории и (или) в отношении ограниченного круга регулируемых субъектов для получения релевантных данных об эффективности тестируемого механизма сокращения выбросов парниковых газов и (или) их поглощения путем сбора, учета и анализа получаемых в ходе эксперимента данных, которые в последующем подвергаются корректировке и, в случае успеха, масштабированию (либо, в случае получения неудовлетворительных либо нерелевантных результатов, отмене).

Как было отмечено ранее, применительно к углеродному регулированию экспериментальность в мировой практике проявляется в нескольких смежных и взаимодополняющих, при этом не тождественных формах. В пилотных (региональных) проектах акцент смещен на территориальную и (или) субъектную ограниченность применения и тестирования нововведения; в поэтапном регулировании – на последовательность введения единого, при этом изначально постоянного механизма (то есть, введение по фазам или этапам), в пробном (тестовом) режиме – на заведомо переходный характер выбранного регулирования, например, от добровольного к принудительному, от выборочного (ограниченного) ко всеобщему и т.д. Вне зависимости от конкретной формы реализации, эксперименты в сфере углеродного регулирования отличаются от иных методов тем, что их правовая конструкция предполагает предварительное получение массива релевантных экспериментальных данных, которые будут достаточными для последующей оценки эффективности и практической применимости тестируемого механизма, а также для выбора наиболее удачного законодательного закрепления и правовоприменения.

Следовательно, экспериментальное регулирование позволяет минимизировать экономические издержки и системные ошибки в ходе апробации новой регуляторной методологии, в режиме территориальной ограниченности создавать и тестировать новую институциональную инфраструктуру, постепенно вводить экономическую и административную нагрузку на регулируемые субъекты, снижая сопротивляемость рынка нововведениям. Эксперимент, тем самым, выступает способом снижения ряда регуляторных рисков, особенно существенных при создании принципиально новых правовых институтов.

Однако, наряду с преимуществами использования метода экспериментальности, в процессе его применении содержатся и существенные риски. Ограниченная выборка участников того или иного климатического эксперимента может оказаться непрезентативной для иных регионов и (или) групп регулируемых субъектов.

Территориальные и технологические различия в энергобалансе, структуре промышленности, а также потенциале и реальном объеме поглощения изменяют фактическую результативность и действительную стоимость сокращения эмиссии парниковых газов. Кроме того, в ходе проведения эксперимента отдельные регулируемые субъекты могут получать ряд преимуществ, которые не всегда могут быть надлежащим образом учтены при оценке соразмерности и конкурентной нейтральности соответствующего правового эксперимента. В свою очередь, регулятор, ответственный за обеспечение проведения эксперимента и оценку полученных данных, обязан с детальной точностью провести анализ результатов эксперимента для отделения эффекта тестируемого правового регулирования от иных, внешних факторов (колебания рынка, изменение климатических условий, смена методики учета и др.).

Особую роль при использовании экспериментального правового регулирования играет наличие и характер правового обременения, возлагаемого на регулируемые субъекты. Фактическое достижение климатических целей зачастую невозможно без возложения на участников эксперимента ряда юридических обязанностей (приобрести либо погасить углеродные единицы, внести плату за превышение квоты, понести административную ответственность и т.д.). Однако введение элемента принудительности не должно подменять понятия законности, достаточности и определенности регулирования, ведь помимо прочего для хозяйствующих субъектов необходима предсказуемость правил и ограничений.

Даже при учете изменчивости и отсутствия достаточного правового опыта в сфере углеродного регулирования, законодателю надлежит особо акцентировать внимание на должном обеспечении правовой определенности апробируемых механизмов, во избежание рисков высокого сопротивления рынка нововведениям, а также неоправданности административных и экономических затрат на проведение соответствующего эксперимента.

Таким образом, правовой климатический эксперимент обладает самостоятельной ценностью и релевантностью полученных результатов лишь при условии обеспечения реально работающего и взаимосвязанного организационного механизма, однозначного и достаточного правового регулирования, а также заранее проработанной методики анализа и оценки полученных результатов.

Важно отметить, что подчеркиваемая практическая полезность экспериментальной формы правового регулирования не означает необходимость ее избыточного применения. Использование эксперимента без достаточной его обоснованности в сложившихся политико-экономических условиях способно привести к тому, что экспериментальность из способа развития правового регулирования превратится в сдерживающий механизм такого развития. Если действующее регулирование существенно отстает от потребностей государства и общественности, а также от уровня развития мировой практики, при этом необходимость незамедлительных изменений очевидна, более предпочтительным кажется принятие полноценного регулирования.

Кроме того, отступление от существующего регулирования и (или) введение принципиально нового, без устоявшихся правовых основ, не должно иметь многократное воспроизведение и стать привычным методом правотворчества. Различия в правом регулировании по отношению к регулируемым субъектам и (или) территории должно являться временным и исключительно обоснованным.

Соотношение экспериментального регулирования с международными климатическими соглашениями сводится к тому, что пришедшее на смену Киотскому протоколу Парижское соглашение основано на модели национально определяемых вкладов (NDC) без применения жесткого наднационального принудительного механизма. Государствам-участникам Парижского соглашения предоставляется свобода выбора правовой формы имплементации достигнутых международным сообществом договоренностей, включая экспериментальную, при этом без прямого противоречия взятым на себя международным климатическим обязательствам. Так, методом экспериментальности была проверена практическая применимость таких зарубежных (региональных) практик, как система торговли квотами на выбросы Европейского союза (EU ETS), региональные пилотные углеродные рынки в Китае (перед запуском национальной ETS [6]), добровольная региональная кооперация для создания региональной ETS в Соединенных Штатах (RGGI) и др. Примеры указанных экспериментов свидетельствуют о том, что мировая практика климатического регулирования постепенно выходит за пределы учета и отчетности. Развитые страны так или иначе обращаются к методу рыночных механизмов в рассматриваемой сфере, вводя ценообразование на углерод либо апробируя такое нововведение.

В свою очередь, современный этап российской системы мер ограничения эмиссии парниковых газов по-прежнему выражен преимущественно в наличии декларативно установленных и обновляемых климатических целей, а также сочетании общефедеральных учетных и ряда проектных механизмов. После принятия положений Парижского соглашения в России было официально заявлено о новой климатической цели – к 2030 г. обеспечить сокращение выбросов парниковых газов до 70% относительно уровня 1990 г. с учетом максимально возможной поглощающей способности лесов и иных экосистем, а также при условии сбалансированного социально-экономического развития государства [7, пп. «а» п. 1]. К 2060 г. планируется достичь углеродной нейтральности («нулевого» объема выбросов парниковых газов за счет равенства выбросов и их поглощения).

При этом Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.10.2021 г. № 3052-р [8, п. 1 раздела III], прямо предусматривает проведение региональных экспериментов по установлению углеродного регулирования и использование их результатов при выборе мер политики в области технического регулирования, финансовой и налоговой политики. Опыт Российской Федерации в сфере климатических экспериментов представлен следующими точечными экспериментами: эксперимент по развитию системы экологического страхования (1994- 1996 гг.), эксперимент по обращению с твердыми коммунальными отходами и крупногабаритным мусором в г. Москве (старт в 2012 г.), эксперимент по квотированию выбросов загрязняющих веществ в 12-ти городских округах (старт в 2019 г.) [9, с. 2]. Указанные эксперименты по большей части были проведены в период становления климатического регулирования, отсутствия достаточности законодательных актов, а также общего понимания направления развития соответствующей сферы.

В настоящий момент специальное законодательство [10] закрепляет следующие институты углеродного регулирования, применение которых должно обеспечить достижение заявленной климатической цели: ведение кадастра антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов (учет выбросов), ведение реестра выбросов парниковых газов (ГИС с отчетами о выбросах хозяйствующих субъектов), обязательная углеродная отчетность регулируемых организаций и наличие мер административной ответственности за нарушение порядка ее предоставления, право субъектов частного сектора (физических и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей) реализовывать климатические проекты. В режиме правового эксперимента по достижению углеродной нейтральности к концу 2025 г. и анализу полученных результатов к 2028 г. [11], проводящегося в Сахалинской области с 1 сентября 2022 г., введены основы обращения и верификации углеродных единиц, ведение реестра углеродных единиц и совершения операций с ними («торговля квотами на выбросы») – то есть, осуществляется апробирование рыночных механизмов.

Хотя официальное подведение итогов Сахалинского эксперимента будет произведено в 2028 г., на данный момент можно обратиться к промежуточным результатам. В части регуляторного успеха можно отметить тот факт, что с учетом длительности эксперимента, федеральными органами власти не принято решение о его отмене, и процесс отработки всей цепочки углеродных механизмов (методология расчетов, независимая верификация выбросов организаций и биржевые торги углеродными единицами) продолжается. Кроме того, по состоянию на середину 2025 г. Сахалинская область действительно была объявлена первым субъектом Российской Федерации, достигшим углеродной нейтральности – объем поглощения парниковых газов на территории региона превысил объем их выбросов, установленная на конец 2025 г. климатическая цель была достигнута досрочно [12].

Кроме того, по данным национального реестра углеродных единиц, на начало 2026 г. в реестре зарегистрировано 98 климатических проектов, выпущено 36,5 млн углеродных единиц, а совокупный потенциал их выпуска по реализуемым проектам превышает 101,5 млн единиц. Дополнительно оператором реестра зафиксирован выпуск примерно 349 тыс. единиц выполнения квоты за 2025 г., а также рост объема зачетов (фактического использования) компенсирующих активов участниками рынка в 6 раз, за тот же период [13]. Следовательно, углеродный рынок запущен и апробирован, а практический оборот углеродных единиц продолжает осуществляться. Так, Сахалинский эксперимент позволяет проверить в российских экономических и правовых условиях действительную эффективность тех механизмов углеродного регулирования, которые в мировой практике становятся основой и оказывают свое влияние на международные экономические отношения. Выбор экспериментальной формы углеродного регулирования на территории отдельно взятого субъекта признается обоснованным – указанный эксперимент вполне уместен при текущем уровне развития системы углеродного регулирования в России, когда существующие инструменты приемлемы с точки зрения их соответствия мировой практике и достижения национальных климатических целей, но требуют дальнейшего развития, при этом с учетом социально-экономической и климатической нестабильности, а также необходимости пересмотра методов международного климатического диалога сохраняется риск «возможного худшего» [14, с. 21].

Помимо прочего, Сахалинский эксперимент заслуживает особого внимания в целях развития национального углеродного регулирования, ведь он способен компенсировать недостаточность и непроработанность ранее проводимых экспериментов, имея также своей целью отработать механизм экспериментальности внутри национальной климатической системы. Общее специальное законодательство об экспериментальном правовом регулировании на данный момент отсутствует, в части нормативных правовых актов, закрепляющих ранее проведенные климатические эксперименты, отсутствуют необходимые элементы правового эксперимента (например, цели проведения эксперимента и показатели их достижения, оценка эффективности закреплялась лишь в форме доклада о результатах). В этой связи федеральный закон, оформляющий проведение Сахалинского эксперимента, отвечает требованиям совершенствования процесса проведения экспериментов – в законе закреплена единая цель эксперимента, задачи и принципы его реализации, предусмотрено утверждение программы эксперимента и мониторинг ее реализации. Указанная характеристика эксперимента отвечает требованиям, которые международная практика предъявляет к экспериментальному законодательству, а именно определенность содержания и пределов эксперимента, его временный характер и закрепление критериев оценки результатов [14, с. 24].

В рамках Сахалинского эксперимента существенностью обладает не только расширение перечня применяемых финансово-правовых и административных механизмов, но и изменение самого метода правового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов, а также получение подтверждения эффективности либо необходимости корректировки избранного метода. Так, Сахалинский эксперимент реализуется с целью апробировать комплексную работу системы взаимосвязанных и взаимодополняющих инструментов углеродного регулирования, сочетающих возложение публично-правовых обязанностей, административных контрольных процедур и экономических механизмов, в том числе применяемых впервые. Вне Сахалинской области обязательные требования к сокращению выбросов парниковых газов на уровне хозяйствующих субъектов отсутствуют, а потому предварительная апробация позволяет ограничить масштаб возможных негативных последствий и принять решение общего действия, с опорой на полученный опыт, а не прогностические расчеты и предположения. Данный эксперимент должен стать опорным примером перехода от преимущественно информационно-учетного характера мер углеродного регулирования к установлению юридически обязательных и индивидуально-определенных ограничений для регулируемых организаций.

Опыт Сахалинского эксперимента может также стать показательным примером необходимости гибкой региональной климатической политики. Хотя территория Сахалинской области и представляет собой территорию экспериментальной площадки, на которой параллельно сравниваются действующая и предлагаемая модели национального углеродного регулирования, ее уровень экономического развития и структура производства отличается от каждого отдельно взятого региона Российской Федерации. Положительные показатели на территории одного субъекта не могут служить основанием для немедленной унификации опыта иных субъектов, в силу чего полученный результат должен служить основанием для разработки вариативных моделей углеродного регулирования. Наличие общей климатической цели по региону и единой модели сочетания рыночных механизмов и властного принуждения в виде обязательных требований не противоречит методу дифференциации числового выражения возлагаемых требований для регулируемых субъектов в зависимости от необходимых для них условий экономической деятельности. Перед администраторами Сахалинского эксперимента в ходе анализа его результатов должна встать задача по адаптации полученного опыта к практике иных регионов, ведь климатическая политика не должна усиливать социально-экономическое неравенство субъектов федерации [15, с. 191-192].

Как было отмечено ранее, экспериментальность в сфере углеродного регулирования выполняет функцию управления неопределенностью. При этом самостоятельная ценность экспериментальности заключается не только в минимизации потенциальных регуляторных и экономических рисков, но и в формировании ин- формационной и институциональной основы для дальнейшего совершенствования законодательства.

Анализ международного опыта свидетельствует о значительной роли экспериментальных подходов в становлении современных систем углеродного регулирования. В рамках же российской модели углеродного регулирования экспериментальность позволяет оценить перспективы перехода от информационно-учетной модели к модели юридически обязательных и индивидуально-определенных ограничений в сочетании с финансово-правовыми инструментами.

В настоящий момент российская климатическая политика находится именно в том состоянии, когда проведение регионального эксперимента отвечает сформированному убеждению о том, что пересмотр и международноориентированная унификация мер углеродного регулирования даст относительно положительный, а возможно и прорывной эффект.

В сложившихся условиях Сахалинский эксперимент выступает практически значимым примером применения экспериментальности для проверки комплексной модели регулирования.

Предмет эксперимента и поставленные перед ним вопросы не являются произвольными либо декларативными, без практической и регионально ограниченной апробации крайне сложно оценить необходимость новейшей для углеродного регулирования практики рыночного механизма. Так, до фактического получения полного массива данных по итогам эксперимента отсутствуют основания для введения принципиально новой модели углеродного регулирования.

Вместе с тем установлено, что территориальная ограниченность экспериментального регулирования одновременно определяет как его преимущества, так и пределы использования полученных результатов. В связи с этим представляется, что последующее использование результатов Сахалинского эксперимента должно основываться на разграничении универсальных элементов углеродного регулирования, допускающих единообразное федеральное закрепление, и вариативных механизмов, параметры необходимость и условия которых должны определяться с учетом региональных и отраслевых особенностей.

Результативность же правового эксперимента не должна отождествляться исключительно с достижением установленных климатических показателей – надлежит разграничивать экологическую и правовую результативность экспериментального регулирования. Кроме того, результаты эксперимента не обязательно должны являться исключительно положительными – получение результатов, свидетельствующих о недостаточной эффективности первоначально избранной модели регулирования также может иметь самостоятельную ценность, если позволяет выявить недостатки нормативных решений и определить направления их совершенствования.

Таким образом, основное значение экспериментальности для развития национальной системы правового регулирования выбросов парниковых газов заключается в обеспечении последовательного перехода от нормативного моделирования новых правовых институтов к их практической апробации, объективной оценке и последующему закреплению в системе постоянно действующего законодательства. Российский опыт Сахалинского эксперимента демонстрирует потенциал подобного подхода в условиях формирования национальной климатической политики и позволяет рассматривать региональную апробацию как один из инструментов совершенствования действующих механизмов углеродного регулирования, а также введения новых. Представляется, что дальнейшее развитие российской системы ограничения выбросов парниковых газов должно основываться на последовательной адаптации существующей международной практики, ее проверке и оценке применительно к национальным условиям. В таком понимании экспериментальность выступает связующим элементом между разработкой государственных климатических целей и формированием реально действующих правовых механизмов их достижения.