Актуальные перспективы развития инициативного бюджетирования

Партисипаторное бюджетирование, получившее в России наименование «инициативное бюджетирование», представляет собой форму непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления путем выдвижения инициатив по целям расходования определенной части бюджетных средств [1, с. 9]. Несмотря на сравнительно короткий период существования в отечественном правовом поле — с момента внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство в 2020 году, — данный институт демонстрирует устойчивый рост: по итогам 2024 года в Российской Федерации реализовано 37 351 инициативных проектов, что на 3 тысячи больше по сравнению с 2023, общей стоимостью 60,14 млрд рублей, а количество практик увеличилось до 705, из которых 471 реализуется непосредственно на муниципальном уровне [2, с. 9]. Такая динамика подтверждает востребованность механизма.

С 19 июня 2025 года вступил в силу Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» в соответствии с которым по-новому определено место инициативных проектов в системе форм участия населения в осуществлении местного самоуправления [3, с. 9]. Согласно пункту 4 части 2 статьи 42 нового закона, инициативные проекты отнесены к формам участия населения наряду с опросом, публичными слушаниями, собраниями граждан, территориальным общественным самоуправлением и старостами сельских населённых пунктов.

Процедурные аспекты реализации инициативных проектов урегулированы статьей 49 «Инициативные проекты», вопросы финансового обеспечения — статьей 70. В соответствии с частью 3 статьи 49, правом выдвижения инициативных проектов обладают граждане, достигшие возраста восемнадцати лет. Статьей 49 предусмотрены базовые требования к содержанию инициативного проекта, обязательность его предварительного обсуждения на сходе или собрании граждан, а также возможность дополнительного выявления мнения населения через опрос. Администрация муниципального образования обязана рассмотреть проект в 30-дневный срок и принять мотивированное решение о поддержке или об отказе, основания для которого теперь чётко перечислены: несоблюдение порядка, несоответствие законодательству, отсутствие полномочий, нехватка бюджетных средств, наличие более эффективного способа решения проблемы, а также непрохождение конкурсного отбора. Формальная определённость оснований отказа, безусловно, является шагом вперёд, однако практическая реализация перечисленных критериев может порождать споры, особенно в части оценки «более эффективного способа», поскольку методика такой оценки законом не установлена. Финансовое обеспечение инициативных проектов в соответствии со статьей 70 формируется за счёт бюджетных ассигнований бюджета муниципального образования с учётом инициативных платежей граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, а также межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ. Принципиальной новеллой является норма о возврате инициативных платежей гражданам, если проект не реализован или остались неизрасходованные средства (часть 3 статьи 70). Вместе с тем определение порядка расчёта и возврата средств отнесено законодателем к компетенции представительного органа муниципального образования.

Указанное правомочие создаёт риск отсутствия единообразия в муниципальном нормотворчестве, что влечёт дифференциацию правового положения граждан в зависимости от конкретного муниципалитета.

Ключевая правовая проблема, которая не была разрешена с принятием нового закона, заключается в отсутствии на федеральном уровне единых критериев конкурсного отбора инициативных проектов. Часть 12 статьи 49 передаёт установление порядка выдвижения, внесения, обсуждения, рассмотрения и проведения конкурсного отбора полностью на усмотрение представительного органа муниципального образования, а в отношении проектов, претендующих на софинансирование из бюджета субъекта РФ, — на уровень закона субъекта РФ (часть 13). В результате к настоящему моменту в 81 субъекте РФ действует 230 нормативных правовых актов, регулирующих процедуры инициативного бюджетирования, причём подходы к определению приоритетов, оценке социальной значимости, требованиям к софинансированию существенно различаются [2, с. 9]. Д.А. Смирнов отмечает, что определение понятия «инициативное бюджетирование» трактуется в субъектах РФ по-разному, а, по мнению Ю.В. Пятковской и Н.В. Васильевой, даже в пределах одного федерального округа наблюдаются значительные расхождения в регулировании [4; 5 с. 9]. Это порождает ситуацию, при которой жители разных территорий обладают неодинаковыми возможностями для реализации своих инициатив, что вступает в противоречие с конституционным принципом равенства прав граждан на осуществление местного самоуправления (статья 2 Федерального закона № 33- ФЗ).

Ещё одним проблемным аспектом остаётся зависимость муниципальных практик от региональных конкурсов. Как показывает анализ практик в ряде субъектов Российской Федерации, большинство инициативных проектов реализуется лишь при условии софинансирования из регионального бюджета. Например, в одном из муниципальных районов Приволжского федерального округа за период 2022–2024 гг. из 24 одобренных проектов только два получили поддержку исключительно за счёт местного бюджета, остальные прошли конкурсный отбор на уровне субъекта Федерации, при этом средняя доля региональной субсидии составляла около 55% стоимости проектов [6, с. 9]. В большом количестве муниципалитетов сроки приёма заявок на участие в конкурсе сжаты до 10–14 календарных дней, что объективно ограничивает возможности инициативных групп по подготовке качественных предложений [7; 8 с. 9-10]. Подобная практика, когда муниципальный этап фактически является лишь формальной ступенью к региональному конкурсу, а проекты, не поддержанные на областном уровне, остаются нереализованными, снижает мотивацию граждан к участию.

Низкая информированность населения об инициативном бюджетировании выступает серьёзным барьером для его развития. Согласно общероссийскому опросу Всероссийского центра изучения общественного мнения, проведённому в октябре 2021 года, только 52% респондентов были осведомлены о программе инициативного бюджетирования, причём уровень осведомлённо- сти заметно вырос с 2018 года, когда о ней знали лишь 39% россиян [9, с. 10]. Каждый пятый гражданин признавал, что лично не сталкивался с информацией о таких проектах, а почти половина опрошенных (47%) никогда не слышала о данной программе вовсе. Среди ключевых причин низкой информированности населения 50% граждан называют недостаточное освещение инициативного бюджетирования в информационных источниках.

При этом более половины россиян (56%) не готовы принимать участие в решении проблем муниципалитета и доверяют это профессионалам, что коррелирует с дефицитом доступной информации о механизмах гражданского участия. Как показывают исследования, инициативное бюджетирование способствует повышению прозрачности и открытости процесса распределения бюджетных средств и росту степени доверия к власти со стороны граждан, однако в полной мере этот потенциал раскрывается лишь при условии системного и доступного информирования населения [10, с. 10]. В этих условиях эффективная информационная работа становится не просто сопутствующим элементом, а необходимым условием для преодоления разрыва между формальным существованием института инициативного бюджетирования и реальной вовлечённостью в него граждан.

Решение обозначенных проблем видится в комплексном совершенствовании законодательства по нескольким направлениям. Во-первых, назрела необходимость принятия на федеральном уровне рамочного стандарта инициативного бюджетирования, который установил бы минимальные гарантии прав граждан: единые критерии оценки проектов (социальная эффективность, экономическая обоснованность, охват благополучателей), предельные сроки проведения конкурсных процедур, обязательность информирования населения о начале приёма заявок не менее чем за 30 календарных дней. Такой стандарт может быть реализован как в форме отдельного федерального закона, так и путём внесения изменений в Федеральный закон № 33-ФЗ — важно обеспечить его прямое действие на всей территории страны.

Во-вторых, целесообразно предоставить муниципальным образованиям право направлять на финансирование инициативных проектов часть средств местного бюджета вне зависимости от прохождения региональных конкурсов. Фиксация в местном бюджете доли (например, 1–5% расходной части), распределяемой с участием граждан, позволила бы преодолеть зависимость от областных субсидий и стимулировать инициативу «снизу». Подобная модель успешно апробирована в зарубежной практике, в частности, в бразильском Порту-Алегри, где доля партисипаторного бюджета достигала 20%[11, с 10].

В-третьих, особого внимания заслуживает цифровизация процедур инициативного бюджетирования. Создание муниципальных интернет-порталов с возможностью подачи заявок, сбора электронных подписей и онлайн-голосования позволит не только сократить административные барьеры, но и расширить круг участников, особенно среди молодёжи. По оценкам экспертов Центра инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов России, на начало 2025 года в стране насчитывалось 29 практик инициативного бюджетирования, реализуемых с помощью специализированных порталов, при этом в 18 субъектах РФ обеспечена возможность электронной подачи заявок на конкурс, однако их интеграция с единым порталом государственных услуг и распространение на все муниципальные образования остаются задачами на перспективу [2, с. 9].

Наконец, необходима системная просветительская работа, включающая внедрение школьного инициативного бюджетирования и формирование корпуса волонтёров, консультирующих граждан по вопросам оформления проектов, также стоит рассмотреть внедрение студенческого инициативного бюджетирования. Как показывают исследования, школьное инициативное бюджетирование является «точкой входа» в механизм и формирует бюджетную культуру с раннего возраста, что в долгосрочной перспективе способно повысить качество гражданского участия и укрепить доверие к публичным институтам [12, с. 10].

Таким образом, инициативное бюджетирование обладает значительным потенциалом как инструмент демократизации управления общественными финансами и повышения эффективности расходования бюджетных средств. С принятием Федерального закона № 33-ФЗ созданы необходимые правовые рамки, однако реализация этого потенциала требует дальнейшего совершенствования законодательства в направлении унификации базовых гарантий, расширения финансовой самостоятельности муниципалитетов и цифровой трансформации процесса. Только при комплексном подходе, сочетающем нормативные, организационные и информационные меры, инициативное бюджетирование сможет стать реальным, а не декларируемым механизмом участия граждан в решении вопросов местного значения.