Антиконкурентные соглашения на рынке банковских услуг: сравнительно-правовой анализ опыта России и США

Антимонопольное регулирование соглашений хозяйствующих субъектов является одним из ключевых инструментов обеспечения конкурентной среды. В условиях глобализации и цифровизации экономики особую актуальность приобретает анализ различных правовых подходов к квалификации и пресечению антиконкурентного поведения, особенно в высококонцентрированных и системно значимых секторах, таких как банковский. Российская и американ- ская правовые системы, несмотря на общую цель - защиту конкуренции, демонстрируют существенные различия в методологии и инструментарии.

Целью настоящей статьи является проведение детального сравнительно-правового анализа регулирования антиконкурентных соглашений в РФ и США, с фокусом на банковском секторе и учётом последних тенденций правоприменительной практики.

Вместе с тем проблема антиконкурентных соглашений в банковском секторе не исчерпывается рамками антимонопольного права и имеет выраженное финансово-правовое измерение. Согласно пункту «ж» статьи 71 Конституции Российской Федерации финансовое и кредитное регулирование, денежная эмиссия, а также федеральные банки находятся в ведении Российской Федерации [1], а кредитные организации являются ключевыми участниками финансовой системы, деятельность которых подчинена публично-правовому регулированию и надзору Банка России [3; 4]. Банковские услуги в этом смысле представляют собой не обычный товар, а канал, через который реализуются публичные финансовые интересы государства: проводится денежно-кредитная политика, обеспечивается устойчивость банковской системы, обслуживаются публичные финансы. Поэтому соглашение банков о ценах, ставках или комиссиях причиняет вред не только отдельным потребителям, но и публичному финансовому правопорядку в целом. Правовая основа регулирования ограничивающих конкуренцию соглашений в Российской Федерации заложена в Федеральном законе от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции). Ключевую роль в этом контексте играет статья 11 данного закона, которая устанавливает общий запрет на соглашения хозяйствующих субъектов, если они приводят или способны привести к ограничению конкуренции. При этом законодатель дифференцирует подходы, выделяя несколько категорий таких соглашений с особыми условиями оценки [5].

Прежде всего, речь идёт о картельных (горизонтальных) соглашениях. Согласно части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции, запрещаются договорённости между хозяйствующими субъектами-конкурентами (то есть действующими на одном товарном рынке - как в сфере продажи, так и приобретения товаров), если такие соглашения ведут или могут привести к ряду негативных последствий: установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок; манипулированию ценами на торгах; разделу товарного рынка (по территории, объёму продаж, ассортименту, составу участников); сокращению или прекращению производства; отказу от заключения договоров с определёнными контрагентами [5].

Второй значимой категорией выступают вертикальные соглашения - договорённости между субъектами, действующими на разных уровнях цепочки поставок (например, производитель и дистрибьютор). Часть 2 статьи 11 Закона о защите конкуренции запрещает такие соглашения, если они приводят или могут привести к установлению цены перепродажи товара (за исключением случая, когда продавец устанавливает для покупателя максимальную цену перепродажи) либо содержат обязательство покупателя не продавать товары конкурента продавца. При этом закон предусматривает механизмы оценки допустимости: статья 12 Закона о защите конкуренции устанавливает критерии, при соблюдении которых вертикальное соглашение может быть признано допустимым. Один из ключевых критериев - рыночная доля каждого из участников: если доля каждого на соответствующем товарном рынке не превышает 20%, соглашение получает иммунитет от запрета. Помимо этого, допустимыми могут признаваться соглашения, отвечающие иным условиям статьи 12 Закона о защите конкуренции (например, договоры коммерческой концессии, соглашения между субъектами, входящими в одну группу лиц при наличии контроля). Важно отметить специальное правило: запрет на установление цены перепродажи в вертикальных соглашениях не распространяется на соглашения между самими финансовыми организациями - это обусловлено спецификой рынка финансовых услуг [5; 18]. Представляется, что с финансово-правовой точки зрения данное исключение объясняется тем, что ценообразование на финансовом рынке испытывает непосредственное воздействие публичного регулирования (ключевая ставка, обязательные нормативы и иные требования Банка России), вследствие чего общие антимонопольные правила применяются здесь с учётом специального финансового законодательства [4; 5].

Отдельно часть 4 статьи 11 Закона о защите конкуренции запрещает иные соглашения между хозяйствующими субъектами (за исключением уже упомянутых вертикальных, подпадающих под статью 12 Закона о защите конкуренции), если установлено, что они ограничивают конкуренцию. К таким могут быть отнесены, в частности, договорённости о навязывании контрагенту невыгодных или не относящихся к предмету договора условий, об экономически, технологически или иным образом не обоснованном установлении различных цен (тарифов) на один и тот же товар, о создании препятствий для доступа других субъектов на рынок или выхода из него, об установлении условий членства в профессиональных и иных объединениях. Часть 5 статьи 11 Закона о защите конкуренции запрещает физическим лицам, коммерческим и некоммерческим организациям осуществлять координацию экономической деятельности хозяйствующих субъектов, если такая координация приводит к последствиям, указанным в частях 1-3 статьи 11 Закона о защите конкуренции, и при этом не может быть признана допустимой согласно статьям 12 и 13 Закона о защите конкуренции или не предусмотрена федеральными законами [5].

Для сравнения: в американской правовой системе подход иной. Основу регулирования составляют Sherman Act (1890), Clayton Act (1914) и FTC Act (1914). Ключевая особенность - применение двух стандартов оценки. Первый - per se запреты. Они применяются к практикам, которые судебная практика однозначно признала заведомо вредными для конкуренции (фиксация цен, раздел рынков, сговор на торгах). Для признания нарушения достаточно доказать сам факт такого соглашения; углублённый анализ его последствий не требуется. Второй стандарт - правило разумности (rule of reason). Оно применяется к большинству вертикальных соглашений и сложным горизонтальным схемам. Суд в этом случае проводит сбалансированный анализ: взвешивает проконкурентные эффекты (например, повышение эффективности, снижение издержек) и антиконкурентные последствия, учитывает рыночную власть участников и реальное влияние на потребителей. В последние годы судебная практика демонстрирует нюансы: например, в 2024 году Апелляционный суд четвёртого округа в деле United States v. Brewbaker постановил, что сговор на торгах (bid-rigging) между компаниями, которые одновременно состоят в вертикальных отношениях (производитель и поставщик), не подпадает автоматически под per se, а должен оцениваться по правилу разумности, поскольку гибридный характер соглашения может нести проконкурентные выгоды. При рассмотрении дел в банковском и иных секторах антимонопольные органы (DOJ, FTC) дополнительно анализируют структурные особенности рынка (уровень концентрации, барьеры входа) и то, как соглашения влияют на доступность услуг для разных групп клиентов [19; 23].

Таким образом, и в российском, и в американском подходе прослеживается стремление найти баланс: с одной стороны - не допустить практик, подрывающих конкуренцию, с другой - не ограничивать без достаточных оснований легальную бизнес-кооперацию, которая может приносить пользу рынку.

В российской практике доказывание антиконкурентных соглашений строится на комплексном использовании как прямых, так и косвенных доказательств. К прямым доказательствам относятся материалы, непосредственно фиксирующие волю сторон на ограничение конкуренции:

письменные соглашения, протоколы совещаний, переписка (в том числе в электронном видекорпоративная почта, мессенджеры, облачные хранилища). Отдельно стоит отметить цифровые следы: данные с электронных торговых площадок, логи, которые ФАС активно собирает и анализирует. Для этого служба использует специализированные инструменты - например, автоматизированную систему «Антикартель», которая позволяет сопоставлять заявки участников торгов и выявлять подозрительные паттерны [7; 12; 16].

Косвенные доказательства (поведенческие паттерны) играют в российской практике не менее важную роль. Антимонопольный орган анализирует совокупность фактов, которые в отдельности могут казаться нейтральными, но в системе указывают на координацию. Среди таких признаков: синхронное изменение цен без объективных рыночных причин, совпадение IP-адресов при подаче заявок, пересечение кадрового состава, использование общей инфраструктуры (единый адрес, контакты), аномальное поведение на торгах (минимальное снижение цены, «победы по очереди»). Однако здесь критически важно не допустить формального подхода [7; 16].

Как разъяснено в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2, сама по себе схожесть модели поведения не доказывает сговор [7]. ФАС и суды обязаны установить причинно-следственную связь: доказать, что действия участников были частью единого плана, направленного на ограничение конкуренции, а не являлись следствием независимых, рациональных решений. Если участники приводят убедительные экономические аргументы (например, синхронное повышение цен объяснялось общим ростом себестоимости сырья), эти доводы подлежат оценке. Таким образом, задача органа - сформировать взаимосвязанную систему косвенных доказательств, не оставляющую разумного экономического объяснения вне рамок сговора.

В американской практике (DOJ и FTC) акцент смещён в сторону углублённого экономического анализа и построения так называемых «теорий вреда» (theories of harm). Регуляторы не просто констатируют факт соглашения, а детально прорабатывают гипотезу о том, какой именно механизм и с какой вероятностью приведёт к ущербу для конкуренции. В рамках таких теорий анализируется влияние соглашения на цены, объёмы производства, качество услуг, исследуются сетевые эффекты, барьеры для новых игроков (включая финтех-стартапы), а также специфические современные риски - например, алгоритмическая координация (когда участники используют схожие алгоритмы ценообразования, что создаёт риск неявной синхронизации решений) [20; 22]. Например, в 2023 году DOJ и FTC выпустили обновлённые Руководящие принципы по слияниям (2023 Merger Guidelines), где ещё сильнее подчеркнули роль экономического анализа.

В частности, в них расширен спектр теорий вреда: отдельно рассматриваются риски для экосистемной конкуренции, устранения потенциаль - ных конкурентов, влияния на рынки труда. При этом американские регуляторы подчёркивают: анализ строится с учётом неопределённостиречь идёт об оценке вероятностей, а не абсолютных истин [20; 22].

Сопоставляя подходы, можно отметить: российская практика делает акцент на сборе и системной оценке доказательств (включая цифровые следы), где экономический анализ служит инструментом для подтверждения выводов. В американской модели экономический анализ и построение теории вреда часто выступают центральным элементом расследования - именно экономическая гипотеза во многом определяет направление сбора доказательств и оценку их достаточности.

Специфика банковского сектора порождает особые вызовы для антимонопольного правоприменения: высокая концентрация рынка, системная значимость участников, тесная интеграция с финтехом и всё более распространённая алгоритмизация процессов. Эти факторы требуют от регуляторов гибких подходов к доказыванию нарушений и взвешенной оценки баланса между проконкурентными эффектами новых технологий и рисками ограничения конкуренции.

С точки зрения финансового права значимость проблемы проявляется как минимум в трёх аспектах. Во-первых, конкуренция между банками является необходимым условием трансмиссии денежно-кредитной политики. Банк России во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, а целями его деятельности являются, в частности, развитие и укрепление банковской системы и обеспечение стабильности финансового рынка [4]. При этом процентные ставки по кредитам и вкладам, а также комиссионное вознаграждение устанавливаются кредитными организациями по соглашению с клиентами (статья 29 Федерального закона «О банках и банковской деятельности») [3]. Изменение ключевой ставки передаётся в экономику лишь тогда, когда банки самостоятельно и конкурентно формируют свои ставки; картельный сговор «отвязывает» рыночные ставки от решений регулятора и тем самым снижает эффективность одного из основных инструментов финансовой политики государства. Во-вторых, банки являются участниками отношений в сфере публичных финансов: они выдают банковские гарантии в обеспечение исполнения государственных и муниципальных контрактов (статья 45 Федерального закона № 44-ФЗ) [6], принимают на депозиты временно свободные бюджетные средства. Сговор в этой сфере завышает издержки публичных заказчиков и в конечном счёте увеличивает расходы бюджетов, что противоречит закреплённому в статье 34 Бюджетного кодекса РФ принципу эффективности использования бюджетных средств [2]. В-третьих, антимонопольное вмешательство на банковском рынке должно соотноситься с задачами обеспечения финансовой стабильности: не всякая кооперация банков (например, в сфере платёжной инфраструктуры или при финансовом оздоровлении кредитных организаций) является антиконкурентной, и её оценка требует учёта позиции финансового регулятора. Не случайно законодатель предусматривает для финансовых организаций особые правила: так, условия признания доминирующим положения кредитной организации устанавливаются Правительством РФ по согласованию с Банком России (часть 7 статьи 5 Закона о защите конкуренции) [5].

В российской практике одним из показательных примеров стало дело о координации на рынке банковских гарантий (2022-2023 годы). ФАС России выявила признаки нарушения части 5 статьи 11 Закона о защите конкуренции: ряд крупных банков согласованно устанавливали единые тарифы и распределяли «зоны ответственности». В качестве доказательств служба собрала переписку менеджеров, а также проанализировала поведенческие паттерны - синхронное изменение тарифов и отсутствие конкурентной борьбы на отдельных торгах [9; 16]. Для финансового права этот кейс показателен тем, что банковские гарантии служат обеспечением исполнения государственных и муниципальных контрактов [6]: завышение их стоимости в результате сговора закладывается в цену контрактов и оплачивается за счёт бюджетных средств, то есть ущерб от картеля в конечном счёте ложится на публичные финансы. Этот кейс демонстрирует, как в российской практике комбинируют прямые доказательства (переписка) и косвенные (поведенческие паттерны), чтобы выстроить причинно-следственную связь между действиями участников и ограничением конкуренции.

Другой актуальный тренд - анализ соглашений банков с финтех-компаниями. ФАС регулярно оценивает эксклюзивные договоры, задаваясь вопросом: не создают ли они барьеров для входа на рынок цифровых финансовых услуг других игроков? В таких делах регулятор применяет подход, близкий к rule of reason: тщательно взвешивает проконкурентные эффекты (например, стимулирование инноваций, повышение эффективности услуг) и потенциальные риски ограничения доступа конкурентов [9]. Это отражает общую тенденцию: при оценке сложных цифровых экосистем формальный запрет часто уступает место детальному анализу последствий.

В американской практике также видны схожие вызовы, но с некоторыми особенностями в методологии. В 2022 году Министерство юстиции США (DOJ) расследовало координацию между JPMorgan Chase, Bank of America и Citigroup при торгах за государственные контракты. Банки обменивались конфиденциальной информацией о заявках конкурентов. В этом в деле DOJ приме- нил стандарт per se (когда само действие признаётся незаконным без глубокого анализа его эффективности), несколько сотрудников привлекли к уголовной ответственности, а банки выплатили штрафы. Здесь акцент сделан на жёсткой реакции на явную координацию, которая сама по себе подрывает конкуренцию [9]. Таким образом, и в американской практике картели на рынке банковских услуг, связанных с публичными контрактами, расцениваются в том числе как посягательство на интересы публичных финансов.

Ещё более сложный вызов возник в 2024 году, когда DOJ возбудило дело против компании, разрабатывавшей программное обеспечение для банков. Обвинение строилось на том, что алгоритм, используемый банками, позволял им негласно координировать цены или условия кредитования [9; 10]. Этот кейс поднимает важные вопросы для правоприменения: как оценивать роль технологий в координации, как анализировать «чёрные ящики» алгоритмов и как разграничивать автономные действия системы и намеренное манипулирование ею со стороны участников рынка.

Финансово-правовая природа банковской конкуренции особенно отчётливо проявляется в американской модели контроля экономической концентрации. Основными полномочиями по рассмотрению слияний банков обладают федеральные банковские регуляторы - Федеральная резервная система, Федеральная корпорация по страхованию вкладов (FDIC) и Управление контролёра денежного обращения (OCC), тогда как DOJ участвует в оценке конкурентных последствий таких сделок. В сентябре 2024 года DOJ отказалось от специальных Руководящих принципов по слияниям банков 1995 года и выпустило банковское приложение (Banking Addendum) к Руководящим принципам 2023 года, подготовленное во взаимодействии с указанными регуляторами [21]. Тем самым в США защита конкуренции в банковском секторе встроена в систему финансового (банковского) регулирования. В России аналогичную функцию выполняет взаимодействие ФАС России и Банка России как мегарегулятора финансового рынка [4; 5].

Сопоставляя эти примеры, можно отметить общую тенденцию: и в России, и в США регуляторы всё чаще сталкиваются с необходимостью адаптировать инструменты доказывания к новым реалиям - цифровизации, алгоритмизации, сложным партнёрствам. В российской практике акцент делается на комплексном сборе и системной оценке доказательств (включая цифровые следы), где экономический анализ служит инструментом для подтверждения выводов. В американской модели экономический анализ и построение «теории вреда» часто выступают центральным элементом расследования - именно экономическая гипотеза во многом определяет направление сбора доказательств и оценку их достаточности. В обоих случаях ключевой задачей остаётся нахождение баланса: с одной стороны - пресечение антиконкурентных практик, с другой - не подавление инноваций, которые могут иметь значительный проконкурентный эффект.

В настоящее время, несмотря на фундаментальные различия правовых систем - континентальное право в России и прецедентное в США - в антимонопольной сфере наметился заметный тренд на сближение подходов.

Одним из ключевых направлений этого сближения стал анализ цифровых рынков. И в России, и в США антимонопольные органы при оценке рыночного положения компаний всё активнее учитывают такие факторы, как сетевые эффекты, контроль над данными и риски алгоритмической координации. В России это нашло отражение в «пятом антимонопольном пакете»: в Закон о защите конкуренции были официально введены понятия «сетевой эффект» и «цифровая платформа», а также закреплены специальные критерии для определения доминирующего положения с учётом этих особенностей. Аналогично в США и ЕС регуляторы (например, FTC, DOJ) в своих обзорах слияний и расследовании практик платформ делают акцент на том, как накопление данных и алгоритмические механизмы усиливают рыночную власть и создают барьеры для новых игроков. Особую сложность представляет выявление алгоритмического сговора: когда алгоритмы ценообразования, учитывающие действия конкурентов, приводят к негласной координации цен, имитируя картель без прямых письменных договорённостей. Здесь обе юрисдикции ищут баланс: с одной стороны - не подавлять инновации в сфере алгоритмического управления, с другой - не допустить скрытого ограничения конкуренции [8; 11; 15].

Второе важное направление - оценка слияний. В обеих системах растёт внимание к так называемым «убийственным приобретениям» (killer acquisitions). В ответ регуляторы в США и ЕС стали активнее применять экономический анализ, фокусируясь на оценке потенциальной конкуренции и долгосрочных эффектов сделки. В России этот подход пока развивается: эксперты отмечают, что существующий количественный подход к контролю концентрации ограничивает возможности выявления таких сделок в инновационном секторе, и обсуждают необходимость специальных методических инструментов [14]. Третьим фактором сближения выступает международное сотрудничество. Площадки вроде Международной конкурентной сети (ICN), ОЭСР и ЮНКТАД действительно способствуют обмену лучшими практиками. В рамках этих форумов антимонопольные ведомства разных стран обсуждают актуальные вызовы (цифровые рынки, трансграничные картели, новые формы концентрации), координируют расследования и вырабатывают общие подходы к сложным вопросам. Яркий пример - инициатива ФАС России по созданию Рабочей группы ЮНКТАД по трансграничным картелям, которая была запущена в 2020 году [13; 17].

При этом важно подчеркнуть: слепое копирование практик невозможно и нецелесообразно.

Различия в экономических условиях (структура рынков, уровень развития технологий), институциональных особенностях (роль судебной практики, система правоприменения) и геополитических факторах неизбежно влияют на то, как те или иные инструменты работают на практике. То, что эффективно в одной юрисдикции, может дать сбой в другой из-за иных правовых традиций или рыночных реалий. Поэтому наиболее продуктивным подходом сейчас считается не унификация, а взаимное обогащение: изучение успешного опыта других стран с последующей адаптацией конкретных механизмов с учётом национального контекста.

Таким образом, сравнительный анализ показывает, что российская модель делает акцент на чётких законодательных запретах и критериях допустимости, тогда как американская система опирается на гибкое судебное толкование и экономический анализ. В банковском секторе обе юрисдикции сталкиваются со схожими вызовами, связанными с цифровизацией и алгоритмизацией, и ищут баланс между защитой конкуренции и стимулированием инноваций.

Вместе с тем проведённое исследование позволяет сделать вывод о том, что антиконкурентные соглашения на рынке банковских услуг представляют собой проблему не только антимонопольного, но и финансового права. Во-первых, банки являются ключевым звеном механизма реализации денежно-кредитной политики, и картельные соглашения о процентных ставках и комиссиях искажают передачу решений Банка России в экономику, снижая эффективность публичного финансового регулирования. Во-вторых, сговор кредитных организаций на рынках, связанных с публичными финансами (банковские гарантии по государственным контрактам, размещение бюджетных средств), ведёт к неэффективному расходованию бюджетных средств и противоречит принципу эффективности, закреплённому бюджетным законодательством.

В-третьих, в банковском секторе защита конкуренции неотделима от обеспечения финансовой стабильности, что требует согласованного применения антимонопольного и банковского законодательства и тесного взаимодействия антимонопольного органа с финансовым регулятором - как это реализовано в США во взаимодействии DOJ с федеральными банковскими регуляторами, а в России - во взаимодействии ФАС России с Банком России.

С учётом изложенного перспективными направлениями представляются: развитие механизмов совместной оценки ФАС России и Банком России соглашений кредитных организаций, способных повлиять на трансмиссию денежно-кредитной политики и устойчивость финансового рынка; усиление антимонопольного и финансового контроля на рынках банковских услуг, обслуживающих публичные финансы; а также селективное использование зарубежного опыта с учётом национальных особенностей и развитие международного сотрудничества в рамках существующих площадок.