Государственно-частное партнерство в цифровой экономике: результаты интеллектуальной деятельности, данные, финансирование и распределение рисков

Цифровой проект с публичным участием устойчив лишь тогда, когда правовой режим результатов интеллектуальной деятельности, данных, финансирования и исполнения образует единую систему. Для государственно-частного партнерства это означает, что вопрос о правах на создаваемое решение, документацию, модификации, обновления и массивы эксплуатационных данных перестает быть второстепенным и превращается в центральный элемент юридической конструкции проекта. Российский законодатель уже признал эту особенность, введя специальные нормы для соглашений, объектом которых являются объекты информационных технологий, а в 2024 г. дополнительно расширив формы финансового участия публичного партнера. Однако наличие специальных норм еще не означает существования целостной модели инновационного ГЧП. [1; 3]. Практическая проблема состоит в том, что государство, выступая публичным партнером в цифровом проекте, не может ограничиться лишь приемкой результата и финансированием его создания. Оно должно обеспечить непрерывность публичной функции, доступ к правомерному использованию решения, возможность его модернизации, контроль над критически значимыми данными и устойчивость проекта в случае изменения технологии, поставщика или архитектуры исполнения. Если эти параметры не структурированы юридически заранее, проект рискует превратиться в форму технологической зависимости публичной стороны от частного контрагента. В российской доктрине в последние годы появилась литература, прямо посвященная ИТ-ГЧП и распределению исключительных прав в цифровых проектах. Наиболее показательной является публикация Н. В. Сергеевой, в которой анализируются особенности прав на результаты ИТ-проектов ГЧП [11]. Вместе с тем эти исследования, как правило, сосредоточены на отдельных положениях главы 6.1 Закона № 224-ФЗ и не всегда связывают режим прав на результаты с финансово-рискованной архитектурой проекта. В научной литературе также недостаточно раскрыта проблема данных как самостоятельного элемента соглашения, хотя для цифровой экономики именно данные нередко определяют функциональную и экономическую ценность проекта. Зарубежная литература и официальные источники дают здесь более развитую базу. Американские нормы о cooperative research and development agreements и Bayh-Dole демонстрируют функционально развитую модель распределения прав на результаты исследований, созданных при публичном участии или поддержке. Польская и англоязычная литература по PPP подчеркивает значение ex ante распределения рисков, KPI, termination conditions и публичной подотчетности. Однако в российской науке эти блоки редко соединяются в общую модель цифрового ГЧП. [6–10; 12; 13].

Российская модель уже допускает соглашения об ИТ-объектах и содержит специальные условия относительно исключительных прав, существующих ИТ-объектов и открытых лицензий [1]. Одновременно закон ввел новые формы финансового участия публичного партнера [3], а методика оценки эффективности и сравнительного преимущества проекта продолжает задавать общую финансово-правовую рамку [4]. Тем не менее между правовым режимом результатов, данными, финансированием и риск-аллокацией сохраняется разрыв: специальные элементы существуют, но не образуют целостной юридической конструкции инновационного проекта. Цель статьи — разработать правовую модель цифрового проекта ГЧП, в которой режим результатов интеллектуальной деятельности, данных, финансового участия публичного партнера и специальных технологических рисков образует единый контур проектной устойчивости. Для достижения этой цели решаются задачи: раскрыть правовую природу результатов и данных в инновационном проекте; определить пределы российского специального регулирования ИТ-объектов; проанализировать американские модели распределения прав на результаты исследований; исследовать связь финансового участия, KPI и риск-аллокации; сформулировать примерные предложения по развитию российского законодательства. Методологическую основу составляют формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-структурный методы, а также элементы доктринального анализа. Научная новизна статьи состоит в том, что в ней обосновано понимание правового режима результатов интеллектуальной деятельности и данных как структурообразующего элемента цифрового проекта ГЧП, предложена авторская модель обязательных условий соглашения в части фоновых прав, вновь создаваемых результатов, модификаций, обновлений, документации, постконтрактной лицензии публичного партнера и эксплуатационных данных, а также разработана классификация специальных технологических рисков и показана их связь с финансовым участием публичного партнера и системой показателей исполнения.

Для классического инфраструктурного проекта результаты интеллектуальной деятельности обычно не являются главным юридическим активом соглашения. В цифровом проекте ситуация иная: программное решение, база данных, интеграционный модуль, служебная документация, технические описания интерфейсов, алгоритмы и массивы эксплуатационных данных составляют не вспомогательный, а основной ресурс исполнения публичной функции. Поэтому правовой режим таких результатов нельзя рассматривать как побочную тему договорного оформления; он определяет саму возможность устойчивой эксплуатации проекта. [1; 2; 11]. Именно в этой точке возникает основной теоретический вывод статьи: в цифровом ГЧП результаты интеллектуальной деятельности и данные образуют структурообразующий элемент соглашения. Это означает, что юридическое содержание проекта должно определяться не только через обязанность создать и передать объект, но и через режим использования фоновых решений, прав на вновь созданные компоненты, модификации, обновления, документацию, интерфейсы и эксплуатационные данные.

Если эти элементы не структурированы заранее, публичный партнер рискует получить формально работающее решение без устойчивого правового доступа к его последующему использованию. [1; 2; 11].

Специальный режим главы 6.1 Закона № 224- ФЗ является значимым шагом в развитии российского законодательства. Статья 33.1 предусматривает специальные условия соглашения, включая положения о возникновении и распре- делении исключительных прав, о существующих ИТ-объектах, а также возможность использования программ для ЭВМ и баз данных на основании открытой лицензии [1]. Норма прямо допускает, что объект соглашения может быть составным произведением, включающим помимо результатов, созданных частным партнером, также программы и базы данных, право использования которых предусмотрено открытой лицензией. Это важное признание гибридной цифровой архитектуры проекта. [1]. Одновременно именно эти положения показывают пределы действующего режима. Закон требует закреплять ключевые условия, но не разворачивает их в полноценную типизированную модель. Не урегулированы в достаточной степени вопросы фоновых прав публичного и частного партнера, прав на переработку, порядок использования обновлений, статус документации как необходимого элемента последующей эксплуатации, судьба прав при досрочном прекращении проекта, а также режим эксплуатационных данных как самостоятельного результата исполнения. В результате значительная часть содержания переносится на уровень конкретного соглашения, где диспозиция сторон может оказаться несбалансированной. [1; 11]. Публикация Н. В. Сергеевой справедливо подчеркивает, что особенности распределения исключительных прав в ИТ-проектах ГЧП требуют специального внимания именно потому, что цифровизация публичной сферы связана с долговременным использованием результата и его дальнейшей коммерциализацией либо эксплуатацией в публичных интересах [11]. Развивая этот тезис, следует отметить, что для публичного партнера особенно критичны не только права на первоначально созданный результат, но и права на все юридически значимые производные элементы:

обновления, доработки, переработки, исправления, адаптации к новой архитектуре. Без них непрерывность публичной функции может зависеть от воли или коммерческой стратегии частного партнера. [1; 11]. Отдельной проблемой остаются данные. Закон № 149-ФЗ создает общий фон для обращения информации и использования информационных технологий [2], однако в законодательстве о ГЧП пока нет развернутой типологии данных, связанных с проектом. Между тем в цифровом ГЧП следует различать как минимум исходные данные публичного партнера, данные, создаваемые в процессе функционирования системы, и аналитически обработанные массивы, которые могут иметь самостоятельную экономическую и управленческую ценность. Эта дифференциация должна находить отражение в содержании соглашения. [1; 2; 11].

Функционально релевантной зарубежной моделью для цифрового ГЧП являются не только классические инфраструктурные PPP, но и правовые механизмы совместной инновационной деятельности. В США 15 U.S.C. § 3710a закрепляет право федеральных агентств разрешать директорам федеральных лабораторий заключать cooperative research and development agreements с иными субъектами, включая органы власти штатов и местного самоуправления, компании, университеты и другие организации [6]. Уже сама широта субъектного состава показывает, что речь идет о правовой инфраструктуре совместного производства инновационного результата, а не о разовой передаче готового объекта. Для российской дискуссии наиболее важно то, что CRADA исходит из необходимости заранее структурировать вопросы прав на результаты, лицензирования, конфиденциальной информации и использования получаемых результатов. В связке с 15 U.S.C. § 3710, который требует наличия в федеральных технологического трансфера, это показывает институциональный принцип: правовой режим результатов должен проектироваться как часть публичной научно-технологической политики, а не как случайное приложение к договору. [6; 7]. Bayh-Dole Act еще отчетливее демонстрирует этот подход. 35 U.S.C. § 202 предусматривает возможность для некоммерческой организации или малого бизнеса сохранить титул на subject invention при соблюдении установленных условий [7]. Подзаконное развитие эта модель получает в 37 CFR Part 401, где закреплен режим стандартных патентных оговорок для договоров о федеральном финансировании [8]. Для российской статьи значение этих норм состоит не в буквальном копировании их механизма, а в том, что они рассматривают права на результат как заранее организованный и публично значимый элемент режима финансируемых инноваций. В российском праве аналогичного по глубине специального режима для цифрового ГЧП пока нет. Но именно поэтому американский материал полезен как функциональный ориентир: он подтверждает, что правовой режим результатов интеллектуальной деятельности и связанных с ними данных может и должен быть вынесен в центр модели, а не оставаться фрагментарным набором договорных положений. [1; 6–8].

Расширение режима финансового участия публичного партнера в российском праве является важным шагом, но оно требует специальной интерпретации применительно к цифровым проектам. Введенная Федеральным законом № 302-ФЗ статья 12.1 Закона № 224-ФЗ допускает несколько форм финансового участия, включая капитальный грант, размер которого может достигать 80 процентов расходов на создание объекта соглашения [3]. Это существенно увеличивает гибкость проектной модели и позволяет учитывать ситуации, когда публичная сторона должна активно участвовать в финансировании создания цифрового решения. Однако финансовая гибкость сама по себе не гарантирует правовую устойчивость проекта. Приказ Минэкономразвития № 894 устанавливает методику оценки эффективности проекта ГЧП и его сравнительного преимущества, включая финансовую модель и социально-экономический эффект [4]. Эти инструменты важны, но они ориентированы прежде всего на универсальный проектный каркас. Для цифровых проектов требуется дополнительный слой оценки: необходимо учитывать риски технологического устаревания, зависимости от одного поставщика, несовместимости с иными системами, утраты доступа к обновлениям и ухудшения качества цифрового сервиса без формального нарушения обязательства по созданию объекта. [3; 4]. Приказ № 40 о мониторинге реализации соглашений о ГЧП подтверждает, что государство уже выстраивает институциональный контур сопровождения исполнения проектов [5]. Но и этот контур пока не специализирован под инновационные ИТ-проекты. Между тем именно для них важно фиксировать не только сроки и стоимость, но и параметры качества: доступность сервиса, совместимость, обновляемость, непрерывность исполнения, устойчивость к сбоям, соблюдение функциональных показателей на разных стадиях проекта. [4; 5; 12; 13].

Традиционная типология рисков в проектах PPP исторически опиралась на строительный, эксплуатационный и спросовой риск. Для цифрового проекта этого уже недостаточно. На первый план выходят специальные технологические риски: риск технологического устаревания, риск несовместимости с новыми государственными системами, риск потери доступа к обновлениям, риск зависимости от одного поставщика, риск нарушения непрерывности цифрового сервиса, риск правовой непригодности используемых данных. Эти риски не заменяют классические, но существенно меняют их структуру и правовое значение. [4; 10; 12; 13]. Польская и англоязычная литература по PPP подчеркивает важность ex ante risk allocation, четких KPI, независимой проектной координации и заранее определенных termination conditions. В работе Moszoro и Krzyzanowska эти элементы рассматриваются как условия качества муниципального PPP-проекта [13]. Статья Forrer и соавт. связывает качество PPP с публичной подотчетностью, рисками, измерением результатов и институциональной способностью государства контролировать исполнение [12]. Для цифровых проектов этот вывод становится еще более значимым: если технологические риски не распределены заранее, публичная подотчетность проекта размывается, а его фактический контроль может перейти к частному партнеру. Французская модель marché de partenariat также полезна для статьи 2, поскольку она демонстрирует возможность увязки исполнения, финансирования и публичной функции в единой правовой конструкции. Наличие в предмете договора нематериальных благ и ориентация на глобальную миссию исполнения усиливают аргумент о том, что оплата и контроль должны быть связаны не только с созданием актива, но и с достижением функционального результата. [10].

С учетом изложенного представляется целесообразным дальнейшее развитие российского законодательства по трем направлениям.

Во-первых, в специальных нормах о соглашениях об ИТ-объектах следует закрепить минимальный обязательный блок условий о правах на результаты и данные. В него должны входить: режим фоновых прав сторон; права на вновь создаваемые результаты; права на модификации и обновления; правила доступа к документации и техническим описаниям; постконтрактная лицензия публичного партнера, обеспечивающая непрерывность публичной функции; типология и режим использования эксплуатационных данных. [1], [2; 6–8; 11].

Во-вторых, методика оценки эффективности проекта ГЧП и порядок его мониторинга должны быть дополнены блоком специальных технологических рисков. Для цифрового проекта обязательной должна стать оценка: риска устаревания; риска несовместимости; риска потери доступа к обновлениям; риска зависимости от одного поставщика; риска сбоя непрерывности цифрового сервиса. Эти показатели должны использоваться как на стадии принятия решения о проекте, так и в ходе его последующего мониторинга. [4; 5; 12; 13].

В-третьих, для инновационных цифровых проектов следует нормативно закрепить систему показателей исполнения, ориентированную на качество функционирования сервиса, а не только на создание объекта и соблюдение сроков. В числе таких показателей могут быть: доступность, совместимость, обновляемость, непрерывность работы, полнота документации, качество данных и своевременность внесения обязательных изменений. Такая модель позволит связать финансовое участие публичного партнера с реально достигаемым публичным результатом. [3–5; 10; 12; 13].

Для цифрового ГЧП правовой режим результатов интеллектуальной деятельности и данных является не вторичным приложением к имущественной конструкции проекта, а его системообразующим элементом. Без заранее организованного режима фоновых и вновь создаваемых результатов, модификаций, обновлений, документации и эксплуатационных данных публичный партнер не получает устойчивого правового контроля над инструментом исполнения публичной функции. [1; 2; 6–8; 11].

Сравнительно-правовой анализ показал, что функционально релевантные зарубежные модели уже выстраивают этот режим как самостоятельный правовой контур. Американские CRADA и Bayh-Dole демонстрируют возможности системного распределения прав на результаты со- вместной инновационной деятельности; польская и французская практика подчеркивают значение ex ante risk allocation, KPI, termination conditions и увязки исполнения с достижением публичного результата. [6–10; 12; 13]. Автором предлагается объединение в единую правовую модель трех блоков, которые в российской практике и науке часто рассматриваются раздельно: права на результаты, данные и финансово-рискованную архитектуру проекта. Предложенная конструкция показывает, что цифровой проект ГЧП устойчив лишь тогда, когда эти три элемента организованы как взаимозависимые части одного соглашения. [1–5; 6–13].