Особенности процессуального статуса прокурора на досудебной стадии уголовного судопроизводства

В соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура РФ (далее - Закон о прокуратуре) - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции [1].

Достаточно актуальным и дискуссионным в науке является вопрос о функциях прокурора в досудебном производстве. Все это обуславливает необходимость теоретического осмысления процессуальной деятельности прокурора, которые стали результатом реформирования уголовно-процессуального законодательства. А также определения содержания и назначения этой деятельности самым непосредственным образом увязана с понятием функций прокурора (от лат. functio - деятельность, исполнение) на стадии возбуждения уголовного дела и в ходе предварительного расследования.

В настоящее время особую актуальность приобретает вопрос о количественном и качественном составе уголовно-процессуальных функций у прокурора как участника уголовного процесса со стороны обвинения, что непосредственным образом связано с изменением уголовно-процессуального законодательства после принятия Федерального закона от 05.06.2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее УПК РФ) и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».

Согласно ч. 1 ст. 37 УПК РФ прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Так, в соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» любая прокурорская деятельность имеет своим назначением обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ч. 2 ст. 1). Закон о прокуратуре закрепляет ряд направлений деятельности, которые мы можем определить как функции прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса, хотя признаем, что подобная синонимичность не всегда уместна [2, с. 29]. Во-первых, прокурор уполномочен осуществлять надзор за органами, производящими дознание и предварительное следствие. Во-вторых, в этой же норме говорится о том, что прокурор осуществляет уголовное преследование.

Лишив прокурора права на самостоятельное возбуждение уголовного дела, что стало достаточно неоднозначным решением закона, законодатель взамен в п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ предоставил ему новое полномочие: выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. Таким образом это привело к дефициту полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела по своевременному и эффективному предупреждению и устранению нарушений законности.

И соответственно в ст. 140 УПК РФ появился новый повод для возбуждения уголовного дела - постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании. В результате этого прокурор сохранил определенные возможности, позволяющие ему инициировать уголовное преследование, но это уже достаточно сложнее. Как известно, Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» был направлен на реализацию положений Концепции судебной реформы в РСФСР 1991 г. о создании единого следственного аппарата, повышении самостоятельности следователя и изменении роли прокурора в уголовном процессе [8].

Дополнение УПК РФ новым поводом к возбуждению уголовного дела в виде постановления прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК РФ) не компенсировало отсутствие у прокурора полномочия самостоятельного возбуждения уголовного дела. О недостаточной эффективности полномочия прокурора по вынесению мотивированных постановлений в порядке, предусмотренном п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, свидетельствуют данные статистики, согласно которым отнюдь не по всем таким постановлениям возбуждаются уголовные дела. Нередко прокурорам приходится добиваться возбуждения уголовного дела по направленным им материалам, отменять незаконные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, требуя от органов предварительного расследования устранения допущенных нарушений закона. Кроме того, с момента выявления прокурором преступления до возбуждения уголовного дела проходит важное для расследования время, возможна утрата доказательств, теряется актуальность уголовного преследования [3].

Отсутствие у прокурора права возбудить уголовное дело не компенсируется и его правом отменять постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, хотя количество таких постановлений прокурора значительно. Однако, постановление прокурора не влечет обязательного возбуждения уголовного дела органами предварительного расследования и, как правило, не приводит к этому результату. Ситуация усугубляется тем, что возможен неоднократный отказ в возбуждении уголовного дела по одному и тому же сообщению о преступлении, даже если ранее прокурор или суд выявляли неправомерность аналогичных решений. Представляется, что отсутствие у прокурора права возбудить уголовное дело, чтобы началась дальнейшая процессуальная деятельность по осуществлению предварительного расследования, является дополнительной и необоснованной преградой доступу к правосудию. Данные обстоятельства служат основанием для предложений О возвращении полномочия прокурора по самостоятельному возбуждению уголовного дела в полном объеме либо по отдельным категориям дел или при определенных условиях (например, после отмены прокурором постановления об отказе в возбуждении уголовного дела) неоднократно поднимались научным сообществом [5]. Эти положения содержатся в диссертационных исследованиях последних лет, в том числе и в работе Абраменко А.А.[4].

Представляется, что следует согласиться с мнением Лагуткиной Н.Б. которая также полагает, что для повышения качества предварительного расследования и повышения эффективности прокурорского надзора за следствием необходимо восстановить ряд имевшихся у прокурора полномочий на досудебных стадиях уголовного процесса. Следует вернуть прокурору право возбуждения уголовных дел, исходя из ряда причин. Эта проблема обозначается органами прокуратуры ежегодно. Приобретение прокурором права возбуждения уголовного дела, в совокупности с контролем над сроками следствия будут являться действенными способами профилактики следственных ошибок и злоупотреблений в процессе расследования [6].

В России достаточно серьезным вопросом является осуществление надзора применительно к следователю и дознавателю. В связи с тем, что законодатель, изменив статус прокурора, фактически разорвал связь функций процессуального надзора и уголовного преследования в деятельности прокурора. Недостатком современной системы надзора является применяемый механизм надзорной деятельности, имеющий различия для следователя и дознавателя. По отношению к дознавателю прокурор, как и прежде, наделен комплексом надзорных полномочий, существенно ограничивающий осуществление процессуальной деятельности [6].

В досудебном производстве решаемые прокурором задачи и его надзорные полномочия существенно различаются в зависимости от формы предварительного расследования. Надзор за дознанием сопряжён с использованием более широкого круга властных возможностей, нежели надзор за предварительным следствием. Видимо, законодатель полагает, что в современных условиях именно при дознании следует допустить прокурорское (внешнее) влияние посредством указаний о направлении расследования и производстве процессуальных действий, отмен решений дознавателя, отстранения его от расследования, передачи уголовного дела другому субъекту процессуальной деятельности. Во время же предварительного следствия подобные меры обеспечения законности и устранения нарушений уголовно-процессуального законодательства должны применяться самим следственным органом или по собственной инициативе, или по обращению заинтересованных лиц (в том числе прокурора). Дискуссионным в науке является вопрос о соотношении понятий «прокурор» и «государственный обвинитель» Проблема соотношения данных понятий могла быть снята формулировкой п.2 ст.35 ФЗ «О прокуратуре РФ»: «Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор наделяется правами и обязанностями государственного обвинителя, предусмотренными УПК РФ».

Практика прокурорского надзора сопряжена с многочисленными проблемами, которые нуждаются в разрешении. В частности, ввиду несовершенства механизма возбуждения уголовного дела необходимо расширить процессуальную самостоятельность прокурора, наделив его правом выносить мотивированные постановления о возбуждении уголовного дела и передавать его в органы следствия и дознания для расследования. Полномочия прокурора при осуществлении надзора за следствием и дознанием должны стать одинаковыми и представляется для этого следует восстановить ряд его полномочий при осуществлении надзора за следствием. Среди них: право давать следователю обязательные для исполнения письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий; право давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; право отменять любые незаконные или необоснованные постановления следователя, руководителя следственного органа; право на разрешение отводов, заявленных следователю, а также его самоотводов; право отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ; право продлевать сроки следствия; право утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу; при окончании предварительного расследования право прекращать уголовное дело и уголовное преследование по основаниям, предусмотренным статьями 24 - 28 УПК РФ. Таким образом практика осуществления прокурорского надзора сопряжена с проблемами, которые нуждаются в разрешении.