Правовое регулирование санкционного законодательства в зарубежных странах на примере Соединенных Штатов Америки

Введение

На данный момент, проблема применения односторонних экономических санкций является одной из самых актуальных в современном международном праве. Основными странами, применяющими эти санкционные ограничения являются Соединенные Штаты Америки, Великобритания, а также страны Европейского Союза. Это объясняется тем, что данные государства обладают большим влиянием в международной торговле и могут оказывать значительное воздействие на государства, с более слабыми экономиками и торговыми связями. Именно активность практики применения санкционных ограничений данными государствами позволило сформировать большую законодательную базу по применению данного вида ограничений. При этом возникает вопрос – какими нормативно правовыми актами регулируются применение односторонних санкционных ограничений?

Одной из главных проблем в вопросе изучения санкционного законодательства, является его фрагментарность и то, что оно не систематизировано. Существует большое количество различных исполнительных указов Президента США, законов и директив, которые по большей части дублируют санкционные ограничения, которые они вводят.

Целями данной работы являются анализ санкционного законодательства Соединенных Штатов Америки, применяемого в отношении Российской Федерации. Также одной из целей является систематизация нормативно-правовых актов для более точного и ясного понимания какие нормативно-правовые акты вводят ограничения в отношении российских физических и юридических лиц. Для достижения поставленных целей, нужно выполнить часть задач:

• изучить действующее санкционное законодательство США, применяемое в отношении Российской Федерации; • проанализировать действующее санкционное законодательство США, применяемое в отношении Российской Федерации; • выявить тенденции развития данного законодательства и введения новых санкционных ограничений в отношении Российской Федерации.

Также в рамках данного исследования использовались такие методы исследования как анализ, синтез, абстрагирование и сравнение. Основная часть Главным и наиболее часто применяющим экономические санкции государством является Соединенные Штаты Америки. Данный вопрос находится в ведении Казначейства США (The US Treasury), а именно осуществляется через Управление по контролю за иностранными активами (далее – «OFAC»). OFAC непосредственно следит за соблюдением санкционных ограничений, устанавливает запреты для санкционных лиц доступа к финансовой системе США, или осуществлению сделок или операций с американскими лицами. Свои санкционные ограничения OFAC накладывает в соответствии с Законом о международных чрезвычайных экономических полномочиях (IEEPA). Именно на его основе вводится большинство санкционных программ OFAC [4].

Санкционные ограничения зависят от программы и ее цели. На официальном сайте OFAC есть программы в отношении России, Ирана, Кубы, Северной Кореи и Венесуэлы. В результате виды запретов, применяемых в каждой программе, могут различаться — от блокировки собственности конкретных физических и юридических лиц до запретов для американских лиц на совершение определённых операций или иных сделок с участием указанных лиц или юрисдикций. В отношении России действует следующие программы: Программа санкций, основанная на Акте Магнитского (The Magnitsky Act); Программа санкций за вредоносную зарубежную деятельность России (Russian harmful foreign activities sanctions); Программа санкций в отношении Украины /России (Ukraine-/Russia-related sanctions); Программа санкций, основанная на Законе о противодействии противникам Америки В качестве мер санкционного воздействия, OFAC выделяет следующие инструменты: Санкции на основе списков; санкции в отношении правительства или режима; широкие санкции на основе юрисдикции; секторальные санкции и вторичные санкции. В зависимости от программы используется один или несколько вышеперечисленных инструментов.

Все вышеперечисленные ограничения вводились на протяжении долгого времени различными актами и указами Президента США. Их стоит разделить на введённые до и после 24 февраля 2022 года. Первый акт, вводящий финансовые санкции против России впервые после распада СССР – Закон им. Магнитского, 2012 года [6]. С одной стороны этот закон отменил поправку Джексона-Вэника и законодательное закрепление нормальных торговых отношений с Россией. С другой стороны, он вводил ограничения в отношении 64 лиц, а также предписывал вносить в этот список лица, которые причастны к убийствам, пыткам или иным нарушениям прав человека. Как такового экономического эффекта не имел. Также был принят целый ряд различных исполнительных указов (Executive order) Президента США – 13 660, 13 661, 13 662 и 13685.

Исполнительный указ 13 660 был принят 6 марта 2014 года и вводил чрезвычайное положение в связи с событиями в Крыму и на Украине. Он наделял Администрацию США применять блокирующие финансовые и визовые ограничения в отношении определенного круга лиц и тех лиц, которые оказывают им содействия [7]. При этом напрямую Российская Федерация в данном указе не упоминается. Позже по данному указу были введены санкции в отношении 129 физических лиц и 25 организаций.

Второй указ под номером 13 661 был принят 16 марта 2014 года. Он вносил изменения в основания для применения блокирующих финансовых санкций и визовых ограничений. Среди таких оснований - работа в правительственных структурах России, ОПК России, действия от лица или в интересах высокопоставленных российских чиновников, ранее заблокированных по основаниям данного указа лиц, оказание материальной, финансовой или технологической помощи высокопоставленным российским чиновникам или заблокированным по основаниям данного указа лицам [8]. Именно данный указ будет активно использоваться как механизм введения блокирующих финансовых санкционных ограничений против россиян вплоть до начала 2020ых годов. В соответствии с данным указом были введены санкции в отношении 109 физических лиц, 79 организаций, 5 воздушных и 3 морских судна. Организации в основном были представлены оборонными и промышленными предприятиями, а физические лица – высокопоставленные чиновники и руководители крупных государственных компаний.

Исполнительный указ номер 13 662 был принят 20 марта 2014 года. Данный указ играет большую роль в законодательном регулировании санкций, так как именно он вводил секторальные санкции [9]. Таким образом сам факт принадлежности к тому или иному сектору экономики Российской Федерации мог стать основанием для введения ограничений. Полномочие по определению таких секторов было отнесено к полномочиям Министерства финансов США совместно с Государственным департаментом. Среди таких секторов экономики Указ 13 662 выделяет сектор финансовых услуг, энергетику, горнодобывающую и металлургическую отрасли, машиностроение, оборонно-промышленной сектор и другие связанные с вышеперечисленными подсектора экономики. Таким образом, в своей сути данный указ установил правовые основы для введения санкционных ограничений в отношении ряда государствообразующих предприятий и фактического возможности ареста активов [3].

Исполнительный указ 13 662 сопровождался четырьмя директивами Министерства финан - сов США. Каждая из директив была посвящена разным секторам экономики России и вводила новые санкционные ограничения. Директива 1 была принята 16 июля 2014 года и была связана с финансовым сектором, а также устанавливала запрет для американских лиц долговое финансирование на срок свыше 90 дней (позже в 2017 г. данный срок был уменьшен до 14 дней). Директива 2 также была введена 16 июля. Именно в эту дату OFAC опубликовало «список лиц под секторальными санкциями США» (далее - SSI). Директива 2 вводила те же ограничения, что и директива 1, но в отношении энергетических компаний с установленным лимитом 60 дней. Директивы 3 и 4 в свою очередь были приняты 12 сентября 2014 года и устанавливали ограничения в отношении оборонно-промышленного и нефтегазового секторов. Для поименованных компаний ОПК вводился 30-дневный срок. А Директива 4 и ее дальнейшие редакции устанавливали запрет (прямой или косвенный) на предоставление товаров, технологий и услуг для развития российских проектов нефтедобычи на арктическом шельфе или добычи сланцевой нефти.

Все вышеперечисленные доктрины в совокупности с исполнительным указом 13 662 ввели в SSI 211 российских организаций. Также в отношении 75 организаций применялись как секторальные, так и блокирующие санкции.

И наконец исполнительный указ 13 685 от 19 декабря 2014 года. Данный нормативно-правовой акт вводил отдельные ограничения для американских лиц или в американской юрисдикции.

Главной целью данного акта является блокирование права пользования и распоряжения собственностью определенными лицами и запрета на определенные операции на территории Крыма. Кроме того, данный указ также вводит ограничения на передачу технологий из территории Крыма или наоборот, а также запрет на осуществления инвестиционной деятельности любого лица США вне зависимости от его расположения [10]. Также данный акт вводил новые основания для блокирующих санкций - ведение деятельности на территории Крыма, руководство организацией на территории Крыма, материальная помощь лицам, заблокированных по данному указу, а также действия от их лица. Стоит отметить, что США 31 января 2015 года сделали ряд послаблений в отношении ранее наложенных санкционных ограничений на Крым. Среди них: разрешение вновь пересылать денежные средства жителям данного региона, не находящимся под персональными санкциями, а также лицам проживающим в Крыму снова разрешили пользоваться банковскими счетами в финансовых учреждениях США, при условии, неделового характера, осуществляемых банковских операций [2, с. 182].

Очень важную роль в регулировании санкционных ограничений, принятых до февраля 2022 года, играет закон о противодействии противникам Америки посредством санкций (CAATSA) принятый в августе 2017 года [11]. Данный нормативный правовой акт фактически кодифицировал все санкционные ограничения, введенные при администрации Президента США Барака Обамы, выносил вопрос санкционных режимов в отношении Российской Федерации на уровень Конгресса США, расширял секторальные санкции (расширял список секторов российской экономики в отношении которых имелось право на введение санкционных ограничений – например железнодорожное производство, металлургия и добыча полезных ископаемых), вводил новые возможности для введения санкций в отношении определенных лиц, за осуществление определенных действий связанных с Россией. Данный закон расширил введение санкционных ограничений даже на те проекты, которые территориально находились за пределами Российской Федерации и ее территориального моря. Закон также вводил ограничения на использование корреспондентских счетов США иностранными финансовыми организациями при условии их вовлеченности в крупные сделки с лицами из санкционных списков, либо способствование в совершении сделок таким лицам. Таким образом именно в законе CAATSA начинаются появляться вторичные санкции США [1].

Все вышеперечисленное является лишь малой частью тех экономических ограничений, которые были введены в отношении Российской Федерации со стороны Соединенных Штатов Америки. Но именно вышеперечисленные нормативные правовые акты стали основой для дальнейшего санкционного давления, особенно после 2022 года. После 24 февраля 2022 года была принято огромное количество нормативных правовых актов, но самым масштабным и кооперирующим большую часть санкционного законодательства США стал закон «о санкциях против России и Ирана» от 18 сентября 2026 года [11]. Данный закон вводит новые секторальные, блокирующие и неблокирующие санкции против России. Также данный закон значительно расширяет вторичные санкции против 5 главных стран-импортеров российской сырой нефти и природного газа за 12 месяцев до вступления данного закона в силу. Данные санкции подразумевают введение тарифов на весь экспорт товаров для данных стран в размере до 100 процентов. Также закон предусматривает введение 500 процентных пошлин в размере от стоимости на все товары российского происхождения. При этом данный закон устанавливает, что является дополнением к уже действующим пошлинам.

Новые правила освобождают от вторичных пошлин импорт российского природного газа (но не сырой нефти) странами, которые не входят в пятерку стран, наиболее активно способствующих уклонению России от санкций в нефтяной сфере, как отмечалось выше, импортируют природный газ российского происхождения в объеме менее 15 процентов от общего объема экспорта природного газа из России за последний год и приняли меры по сокращению импорта таких продуктов из природного газа. Данный закон также создал орган, осуществляющий контроль за исполнением вторичных санкций.

Кроме всего перечисленного, ужесточились санкции против финансового сектора: закон предписывает президенту вводить санкции в отношении любого финансового учреждения, которое, по мнению президента, организовано в соответствии с законодательством России и полностью или частично принадлежит российскому правительству, а также в отношении иностранных финансовых учреждений, которые сознательно участвуют в крупных финансовых операциях с любым российским финансовым учреждением и его дочерними или правопреемными организациями, внесенными в санкционный список в соответствии с законом.

Президент также может ввести санкции в отношении любой организации, в которой российское Правительство имеет контрольный пакет акций или долю, превышающую контрольный пакет, или даже в отношении организации, которая, по мнению президента, связана с российским правительством.

Ограничения коснулись и инвестиций в Россию. Были введены ограничения в отношении российского рынка ценных бумаг. Был введен полный запрет для граждан США на покупку российских государственных облигаций, листинг или торговлю российскими компаниями на биржах ценных бумаг США [13].

При этом данный закон является первым законом санкционного регулирования США, который прописал за Президентом возможность отменять санкции. Зачастую главным критерием в данном случае является формулировка, что такая отмена должна быть в национальных и экономических интересах США. Также в данном законе был прописан четкий и конкретный механизм снятия экономических санкций с России.

Заключение

Таким образом, проанализировав действующее санкционное законодательство Соединенных Штатов Америки, мы видим, что ранее перечисленные нормативные правовые акты направлены на полную изоляцию Российской Федерации из международных торговых отношений. И данный эффект усиливается с каждым новым исполнительным указом или законом.

С другой стороны, некая гибкость, которая была дана Президенту США в вопросе принятия санкций против России ставит под вопрос эффективность и императивность положений, прописанных в новейшем законе.

В результате, можно сделать вывод, что санкционное регулирование в США идет к определенной кодификации законодательства, но при этом оно продолжает дополняться, а законодатель вводить новые санкции против России несмотря на избирательность их применения со стороны главы исполнительной власти.